海綿城市是在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并與我國發(fā)展實(shí)際相結(jié)合的一項(xiàng)重大創(chuàng)新工程，海綿城市規(guī)劃則是在我國推進(jìn)海綿城市建設(shè)事業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)運(yùn)而生的，其誕生之初就肩負(fù)著為城市生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)、城市安全（防洪排澇）提供系統(tǒng)規(guī)劃指導(dǎo)的任務(wù)。與海綿城市規(guī)劃技術(shù)體系息息相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法等要素的探索，成為海綿城市規(guī)劃技術(shù)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，也為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系向綠色和可持續(xù)規(guī)劃轉(zhuǎn)型提供了新的路徑。
一、海綿城市規(guī)劃實(shí)踐的政策環(huán)境
為推動和指導(dǎo)我國各地開展海綿城市建設(shè)工作，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，國家出臺了一系列的相關(guān)政策文件。
2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出，在提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。與此同時(shí)，國家相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國辦發(fā)[2013]23號）等多項(xiàng)政策，提出積極推行低影響開發(fā)建設(shè)模式。
2015年10月11日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]75號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)，要求科學(xué)編制規(guī)劃，將雨水年徑流總量控制率作為城市規(guī)劃的剛性控制指標(biāo)，建立區(qū)域雨水排放管理制度。嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，將海綿城市建設(shè)要求作為城市規(guī)劃許可和項(xiàng)目建設(shè)的前置條件，在施工圖審查、施工許可、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。2016年2月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（中發(fā)[2016]6號），要求依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市，嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，堅(jiān)持規(guī)劃先行與建管并重相結(jié)合，并從科學(xué)規(guī)劃層面明確提出“推進(jìn)海綿城市建設(shè)”、“恢復(fù)城市自然生態(tài)”。
為了加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)指導(dǎo)作用，在國家對試點(diǎn)城市進(jìn)行考核的要求和指標(biāo)中，都將海綿城市規(guī)劃作為了重要的考核內(nèi)容。2015年7月10日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)《海綿城市建設(shè)績效評價(jià)與考核辦法（試行）》（建辦城函[2015]635號），明確了海綿城市建設(shè)績效評價(jià)與考核指標(biāo)，其中在制度建設(shè)及執(zhí)行情況方面，明確提出將規(guī)劃建設(shè)管控制度以及藍(lán)線、綠線劃定與保護(hù)和技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等作為試點(diǎn)城市考核的重點(diǎn)內(nèi)容。2016年2月25日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、財(cái)政部聯(lián)合對第一批16個(gè)海綿城市試點(diǎn)工作年度落實(shí)績效進(jìn)行評價(jià)，其中將海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃作為考核的四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容之一，要求從專項(xiàng)規(guī)劃對國辦發(fā)[2015]75號文件要求的響應(yīng)性、問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向以及專項(xiàng)規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性、完整性、落地性進(jìn)行考核。
二、海綿城市規(guī)劃進(jìn)展情況
綜合我國海綿城市建設(shè)的總體進(jìn)程、海綿城市規(guī)劃體系的演進(jìn)及各地實(shí)踐，可將我國海綿城市規(guī)劃實(shí)踐分為以下三個(gè)階段：
（一）早期相關(guān)規(guī)劃技術(shù)的探索應(yīng)用
早在20世紀(jì)末我國就開始推行低影響開發(fā)技術(shù)的應(yīng)用，并強(qiáng)調(diào)其在未來城市可持續(xù)發(fā)展中的意義和重要性。在充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國上海、嘉興、鎮(zhèn)江、深圳、杭州等地先后開展了相關(guān)研究和實(shí)踐，出現(xiàn)了一批規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施的典型案例，如深圳光明新區(qū)綠色新城等，有的項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)行至今已有10余年。同時(shí)，結(jié)合實(shí)踐，一些地方也出臺了一些政策法規(guī)，如《深圳市雨洪利用系統(tǒng)布局規(guī)劃》、《深圳市居住小區(qū)雨水綜合利用規(guī)劃指引》等。此外，結(jié)合國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)開展了城市道路與開放空間低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、綠色建筑與小區(qū)低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、中新生態(tài)城水系統(tǒng)構(gòu)建及水質(zhì)水量保障等專題研究。在國家頒布實(shí)施的《綠色建筑評估標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50378-2006）中，對雨水收集和滲透利用提出量化指標(biāo)或要求，2007年4月頒布實(shí)施的《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》（GB50400-2006）中，要求各類建筑物和小區(qū)規(guī)劃中應(yīng)包括雨水利用的內(nèi)容。
（二）海綿城市規(guī)劃編制起步階段
為了規(guī)范各地海綿城市規(guī)劃建設(shè)工作，2014年10月22日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南--低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》（建城函[2014]275號），明確了規(guī)劃控制目標(biāo)分解、落實(shí)及其構(gòu)建技術(shù)框架，并對城市總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等各階段規(guī)劃都提出了相應(yīng)的建議與控制指標(biāo)。2014年底，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部決定開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，并遴選了第一批16個(gè)城市作為海綿城市試點(diǎn)，試點(diǎn)城市都廣泛開展了海綿城市規(guī)劃研究工作，編制了試點(diǎn)區(qū)域范圍的海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃（或控制性詳細(xì)規(guī)劃），萍鄉(xiāng)、遂寧等試點(diǎn)城市還編制了整個(gè)市域范圍的海綿城市建設(shè)總體規(guī)劃，以指導(dǎo)海綿試點(diǎn)城市建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃管控。與此同時(shí)，從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與海綿城市建設(shè)銜接的要求出發(fā)，全面開展了國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定修訂工作，并于2015年10月正式啟動了國家第一批相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范如《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》（CJJ83-99）、《城市水系規(guī)劃規(guī)范》（GB50513-2009）等的修訂工作，以解決海綿城市建設(shè)在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不銜接等問題。
總體來說，海綿試點(diǎn)城市都在有效防治城市內(nèi)澇、保障城市生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行了積極探索實(shí)踐，對海綿城市的內(nèi)涵與系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)系有清晰的認(rèn)識，并在海綿城市規(guī)劃的方法、內(nèi)容以及實(shí)施等方面都進(jìn)行了大量探索性工作。
（三）海綿城市規(guī)劃編制全面開展階段
以2016年3月《關(guān)于印發(fā)海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定的通知》（建規(guī)[2016]50號，以下簡稱《海綿專項(xiàng)規(guī)劃暫行規(guī)定》）正式發(fā)布為標(biāo)志，海綿城市規(guī)劃工作進(jìn)入全面開展的新階段。文件對海綿專項(xiàng)規(guī)劃的編制程序、組織方式、技術(shù)內(nèi)容等都做了引導(dǎo)性規(guī)定，要求海綿專項(xiàng)規(guī)劃要注重落實(shí)管控要求并與相關(guān)規(guī)劃保持銜接；應(yīng)重視分析，科學(xué)合理推導(dǎo)結(jié)論，并合理選擇海綿設(shè)施和措施。在《海綿專項(xiàng)規(guī)劃暫行規(guī)定》出臺后，第一批海綿試點(diǎn)城市迅速開展規(guī)劃編制或修編工作。在第二批海綿試點(diǎn)城市申報(bào)過程中，按照申報(bào)要求，14個(gè)試點(diǎn)城市均編制了海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，同時(shí)也根據(jù)《海綿專項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》要求修改完善海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃，其中寧波、青島、深圳等城市還開展了試點(diǎn)區(qū)域的海綿城市設(shè)計(jì)或修建性詳細(xì)規(guī)劃編制。截至2016年年底，國家第一、第二兩批共30個(gè)海綿試點(diǎn)城市已基本完成海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作。同時(shí)，吉林、浙江、安徽、山東、湖南等十余個(gè)省，開展了省級海綿城市省級試點(diǎn)工作，共選出了80余個(gè)省級試點(diǎn)城市，多數(shù)省級試點(diǎn)城市都編制了海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃。在國家和省級海綿城市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全國其他城市也開始全面推進(jìn)海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，甚至部分縣和區(qū)，如四川、上海等的縣或區(qū)等也開始著手編制海綿城市規(guī)劃。
目前，海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃已經(jīng)作為城市規(guī)劃體系的重要內(nèi)容而得到廣泛認(rèn)可，海綿城市規(guī)劃也在實(shí)踐中不斷得到完善。大家普遍認(rèn)識到，推進(jìn)海綿城市建設(shè)一定要規(guī)劃先行，要將海綿城市建設(shè)理念和要求系統(tǒng)地融入到城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中，這是將海綿城市建設(shè)常態(tài)化、規(guī)范化，避免“碎片化”和“簡單化”的關(guān)鍵一環(huán)。
三、海綿城市規(guī)劃實(shí)踐的特點(diǎn)
自海綿城市工作啟動以來，海綿城市建設(shè)受到國家前所未有的重視，海綿城市規(guī)劃工作也得到強(qiáng)力推進(jìn)，技術(shù)不斷進(jìn)步，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
（一）生態(tài)優(yōu)先，因地制宜
海綿城市是以生態(tài)為前提，各地編制的海綿城市規(guī)劃基本做到了以保護(hù)城市區(qū)域現(xiàn)有河道、湖泊等水生態(tài)資源與環(huán)境為目標(biāo)，來構(gòu)建整體生態(tài)空間格局，以實(shí)現(xiàn)“讓城市更加自然、更生態(tài)、更有特色”的目的。另外，海綿城市建設(shè)受城市所處地區(qū)的氣候、地質(zhì)、土壤等自然條件和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件影響很大，在實(shí)踐當(dāng)中，多數(shù)城市都能根據(jù)自身特點(diǎn)構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜編制和實(shí)施海綿城市規(guī)劃。
（二）重視規(guī)劃的系統(tǒng)性
比較早期集中于微觀層面的低影響開發(fā)技術(shù)，海綿城市規(guī)劃則是將“山水林田湖”作為一個(gè)整體來謀劃，采用“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的綜合方法，從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全等方面提出系統(tǒng)的控制目標(biāo)與規(guī)劃措施，基于自然和現(xiàn)狀環(huán)境條件合理劃分匯水分區(qū)，再層層分解規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)。
（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范先行
在海綿城市建設(shè)工作啟動的同時(shí)，國家、省和試點(diǎn)城市就同步開始研究修訂或制定相關(guān)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對于海綿規(guī)劃編制和海綿項(xiàng)目的建設(shè)起到了一定的規(guī)范引導(dǎo)作用。
（四）整體規(guī)劃與局部示范區(qū)的深度規(guī)劃相結(jié)合
為保證規(guī)劃的系統(tǒng)性和有效性，各城市在開展海綿城市規(guī)劃時(shí)，一方面從整體區(qū)域著眼，從宏觀、整體把握海綿城市建設(shè)方向和布局，保證規(guī)劃系統(tǒng)性，確保海綿城市總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，從局部示范區(qū)入手，開展了控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和海綿建設(shè)項(xiàng)目的場地設(shè)計(jì)等深度規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，保證了規(guī)劃項(xiàng)目的落地實(shí)施。
（五）重視新技術(shù)在海綿城市規(guī)劃中的應(yīng)用
各地在海綿規(guī)劃編制與實(shí)施過程中積極采用在線監(jiān)測評估技術(shù)、數(shù)學(xué)模型、遙感技術(shù)、建造技術(shù)等新技術(shù)，如利用模型技術(shù)科學(xué)分解和明確城市內(nèi)各個(gè)地塊海綿城市建設(shè)的主要控制指標(biāo)，優(yōu)化海綿城市建設(shè)方案；利用在線監(jiān)測系統(tǒng)多方位記錄海綿城市建設(shè)相關(guān)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行情況等等，提高了規(guī)劃的合理性和有效性。
四、海綿城市規(guī)劃有關(guān)建議與展望
自海綿城市建設(shè)工作開展以來，通過兩年多的實(shí)踐與創(chuàng)新，目前海綿城市規(guī)劃已得到全面推進(jìn)，技術(shù)迅速發(fā)展。但是作為一項(xiàng)全新的工作，在規(guī)劃編制和實(shí)施的實(shí)踐探索過程中也面臨一些問題與困難，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)有待進(jìn)一步實(shí)踐檢驗(yàn)，與法定規(guī)劃之間的銜接需要加強(qiáng)，規(guī)劃實(shí)施績效評價(jià)等還處于摸索階段等。對此，提出以下幾方面的建議：
（一）完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計(jì)工作
配合海綿城市規(guī)劃與建設(shè)需要，建立與完善海綿城市現(xiàn)狀調(diào)查與年度統(tǒng)計(jì)制度，建設(shè)包括氣象、地形圖、城市下墊面資料、城市排水分區(qū)、城市內(nèi)澇情況等內(nèi)容的城市生態(tài)本底數(shù)據(jù)庫。同時(shí)，加強(qiáng)與國家相關(guān)部門合作，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息共享共用。如與氣象部門對接，解決氣象資料問題及數(shù)據(jù)出口的問題；與國土部門銜接，掌握城市下墊面數(shù)據(jù)；與測繪部門對接，掌握完整準(zhǔn)確的地形資料等。
（二）探索與現(xiàn)有法定規(guī)劃技術(shù)體系有機(jī)銜接與融合
海綿城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其建設(shè)離不開城市規(guī)劃技術(shù)與管理體系的支持。要實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)目標(biāo)就需要將海綿城市理念融入到城市規(guī)劃當(dāng)中，將海綿城市建設(shè)內(nèi)容納入到各層次的城市規(guī)劃以及市政、園林、道路交通等相關(guān)專業(yè)規(guī)劃中。如，在城市總體規(guī)劃修編時(shí)，將海綿城市規(guī)劃內(nèi)容同步編制和吸納；在城市近期建設(shè)規(guī)劃中納入海綿城市近期建設(shè)內(nèi)容等。
（三）建立海綿城市規(guī)劃實(shí)施績效評估制度
作為開展海綿城市建設(shè)的藍(lán)圖和公共政策，海綿城市規(guī)劃能否實(shí)施、實(shí)施效果好壞直接關(guān)系到海綿城市建設(shè)效果能否實(shí)現(xiàn)。建議定期對海綿城市規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估，老城區(qū)以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)以小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解等方面評估目標(biāo)是否達(dá)到；新城區(qū)以目標(biāo)為導(dǎo)向，重點(diǎn)從水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)及水文化等方面評估項(xiàng)目實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)等。
（四）重視海綿城市相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)研究
規(guī)劃技術(shù)的完善需要基于實(shí)踐之上的方法論和理論化的基礎(chǔ)研究，另外，也離不開微觀層面配套實(shí)施技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)。一方面，為保證海綿城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和規(guī)范化，應(yīng)持續(xù)開展海綿城市規(guī)劃基礎(chǔ)技術(shù)研究，在方法和理論方面提供技術(shù)支撐；另一方面，應(yīng)當(dāng)重視海綿城市建設(shè)相關(guān)產(chǎn)品的研發(fā)并形成產(chǎn)業(yè)，為海綿城市規(guī)劃能夠落地實(shí)施提供技術(shù)與產(chǎn)品支持。
展望未來，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)全面深化階段的來臨，我國海綿城市在進(jìn)一步完成示范歷史使命的同時(shí)，必將成為引領(lǐng)我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舞臺。海綿城市規(guī)劃將在實(shí)踐過程中不斷優(yōu)化，為有中國特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新作出積極貢獻(xiàn)。隨著各地海綿城市建設(shè)的全面推進(jìn)，海綿城市規(guī)劃工作將呈現(xiàn)以下幾個(gè)發(fā)展趨勢：一是海綿城市規(guī)劃的技術(shù)理念和方式方法日益融合到現(xiàn)有法定城市規(guī)劃技術(shù)體系當(dāng)中，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)體系中的重要組成部分；二是隨著海綿技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系的逐步建立與完善，海綿城市規(guī)劃的規(guī)范性和科學(xué)性將得到顯著提升；三是隨著規(guī)劃實(shí)施保障體制機(jī)制逐步完善，規(guī)劃對海綿城市建設(shè)活動的指導(dǎo)作用將不斷得到加強(qiáng)；四是隨著海綿城市規(guī)劃績效評估制度的完善，以及海綿城市建設(shè)產(chǎn)品和服務(wù)日益豐富和成熟，海綿城市規(guī)劃的可操作性和有效性將得到大幅提升。
■邢海峰（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會副主任、部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心副主任）
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