黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，做出一系列重大決策部署。2015年、2016年，先后印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《水十條》)、《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《土十條》)，這是黨中央、國務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要安排，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期全國水污染、土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。習(xí)近平總書記立足實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記要求，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的強(qiáng)烈意識(shí)，明確保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。習(xí)近平總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，要以系統(tǒng)工程思路抓生態(tài)建設(shè)。這些重要講話、論述和指示精神，深刻揭示了發(fā)展和保護(hù)的本質(zhì)關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐正在發(fā)生歷史性、根本性、全局性的變化，也為不斷加強(qiáng)水土污染防治工作提供了方向指引和根本遵循。

一、水、土污染防治形勢

(一)環(huán)境狀況

水環(huán)境質(zhì)量總體持續(xù)改善。多年來我國地表水以有機(jī)物污染為主，代表性指標(biāo)如高錳酸鹽指數(shù)從1990年的10.5mg/L改善到2016年的3.5mg/L，氨氮濃度從1.9mg/L改善到0.7mg/L?！笆濉逼陂g，全國地表水國控?cái)嗝姊瘛箢愃|(zhì)比例提高了14.6個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)比例下降了6.8個(gè)百分點(diǎn)。2016年較2015年，Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例、劣Ⅴ類水質(zhì)同比進(jìn)一步改善了1.8個(gè)百分點(diǎn)和1.1個(gè)百分點(diǎn)。地級(jí)及以上城市884個(gè)集中式飲用水水源地中，水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例為90.5%。全國地下水質(zhì)量極差的考核點(diǎn)位比例為10.1%;近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類)比例達(dá)到70.7%，均保持基本穩(wěn)定。

目前我國水環(huán)境形勢呈現(xiàn)如下特征:一是總體改善的同時(shí)部分水體惡化。2016年各流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例均有所上升，浙閩片河流和西南諸河水質(zhì)總體由良好改善為優(yōu)，淮河流域劣V類水質(zhì)斷面比例改善幅度最大。但全國一些地區(qū)特別好的I類水質(zhì)斷面比例在減少，遼河、松花江等流域劣V類水質(zhì)斷面比例同比有所上升。二是水環(huán)境質(zhì)量分布不平衡，部分流域污染仍然較重。西北諸河、西南諸河和浙閩片河流水質(zhì)為優(yōu)，珠江和長江流域水質(zhì)良好，遼河、黃河、淮河和松花江流域?yàn)檩p度污染。但海河流域污染嚴(yán)重水體大量存在，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例占35.7%。三是大江大河干流明顯改善，但支流污染相對(duì)較重，特別是城市黑臭水體大量存在。不少流經(jīng)城市的河段污染負(fù)荷大，導(dǎo)致水體因缺氧而黑臭，公眾反映強(qiáng)烈。消除黑臭水體是難點(diǎn)，也最能提升公眾環(huán)境質(zhì)量獲得感。《水十條》發(fā)布實(shí)施后，各地黑臭水體整治力度加大，但由于污水收集管網(wǎng)不完善、處理不到位、老城區(qū)改造難等原因，完成《水十條》規(guī)定的2017年和2020年整治任務(wù)難度不小。四是盡管農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作持續(xù)推進(jìn)，但農(nóng)村污染量大面廣，“臟亂差”現(xiàn)象仍然普遍存在。農(nóng)村飲用水水源總體達(dá)標(biāo)比例低于城市10個(gè)百分點(diǎn)，化肥、農(nóng)藥利用率比歐美發(fā)達(dá)國家低15到20個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，有些還簡單照搬城市污染治理模式，建設(shè)成本和運(yùn)行維護(hù)成本高。五是在化學(xué)需氧量污染得到控制的同時(shí)，總磷問題日益凸顯。2016年，總磷導(dǎo)致的地表水?dāng)嗝娉瑯?biāo)率為17.9%，已經(jīng)與化學(xué)需氧量持平，在長江、珠江等一些流域上升為主要矛盾，成為影響水環(huán)境質(zhì)量改善的首要污染物，也是全國一些湖庫水質(zhì)改善的瓶頸。

我國土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重。2005年至2013年開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，結(jié)果表明，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。一是農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%。其中，耕地土壤輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。二是典型地塊及周邊土壤污染較為突出。在調(diào)查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5846個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占36.3%;在81塊工業(yè)廢棄地的775個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占34.9%;在146家工業(yè)園區(qū)的2523個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占29.4%。三是土壤污染分布差異大?？傮w上，南方土壤污染重于北方，人口稠密、產(chǎn)業(yè)布局集中的長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等區(qū)域性土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大;鎘、汞、砷、鉛4種無機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。

究其原因，土壤環(huán)境質(zhì)量受多重因素疊加影響，工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動(dòng)和自然背景值高是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因。具體來看，局部地區(qū)嚴(yán)重污染主要是由工礦企業(yè)污染排放造成，較大范圍的耕地污染主要受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)影響，一些區(qū)域性流域性重金屬嚴(yán)重超標(biāo)則是工礦活動(dòng)與自然背景疊加的結(jié)果?？傮w上看，重金屬和難降解的有機(jī)污染物長期累積，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等投入品仍在增加，土壤污染防治任務(wù)艱巨。

(二)面臨的挑戰(zhàn)

《水十條》《土十條》發(fā)布實(shí)施以來，各地區(qū)、各部門積極健全推進(jìn)落實(shí)機(jī)制，大力加強(qiáng)環(huán)境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明顯進(jìn)展。但我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)尚未完成，經(jīng)濟(jì)增長與污染物排放量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處于高位，控增量、去存量任務(wù)十分艱巨。同時(shí)，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染物排放總量接近或超過環(huán)境承載能力，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然突出，改善水、土環(huán)境質(zhì)量需要付出不懈努力。

我國環(huán)境問題呈復(fù)合型、壓縮型，多階段多領(lǐng)域多類型問題累積疊加。相比國際上一些發(fā)達(dá)國家而言，我國是在較低的人均收入水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，環(huán)境壓力比其他國家更大，解決起來比其他國家更困難，需要源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，全社會(huì)共同努力，加快形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局、生產(chǎn)方式和生活方式。

分析來看，一些地方未能全面貫徹新發(fā)展理念，一些政策措施系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不足，一些薄弱環(huán)節(jié)也直接影響水土污染防治工作成效。一是法律法規(guī)有待完善。如，土壤污染很多是歷史遺留下來的，責(zé)任認(rèn)定需要建立新的法律體系，但我國土壤污染防治專項(xiàng)法律尚屬空白。又如，排污許可管理方面的規(guī)定不具體，企業(yè)自證守法和溯及既往的按日計(jì)罰等制度亟待建立。二是政府、企業(yè)和社會(huì)責(zé)任未有效落實(shí)。縱向到縣鄉(xiāng)基層、橫向到有關(guān)部門的壓力傳導(dǎo)機(jī)制還不順暢，職責(zé)不明確，落實(shí)不到位，一些地方存在重開發(fā)輕保護(hù)的現(xiàn)象。對(duì)企業(yè)治污主體責(zé)任的約束不夠、激勵(lì)不足。社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度越來越高，但是這種關(guān)注度尚未轉(zhuǎn)化為綠色的生活方式和消費(fèi)模式。三是制度政策不完善。資源環(huán)境成本內(nèi)部化程度不高，價(jià)格稅費(fèi)的綠色調(diào)節(jié)作用不強(qiáng)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策法制化水平不夠,市場驅(qū)動(dòng)機(jī)制不健全，較多依靠行政手段，投融資渠道單一。四是基礎(chǔ)能力薄弱。執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和條件裝備“小馬拉大車”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍基本空白,市縣土壤環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備匱乏、專業(yè)人員缺少，治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有待提升。

在水環(huán)境保護(hù)方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于，水環(huán)境質(zhì)量改善工作沒有有效統(tǒng)籌水資源開發(fā)、水污染治理和水生態(tài)保護(hù)，流域環(huán)境綜合管理薄弱。與治污減排方面的工作相比，我國對(duì)保障生態(tài)流量、增加環(huán)境容量、加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)的要求偏軟，重視不夠，落實(shí)不到位。一是水資源過度開發(fā)利用，流域水環(huán)境承載力明顯下降。水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，高耗水項(xiàng)目無序發(fā)展，海河、黃河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的40%的生態(tài)警戒線，20%-40%河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量被經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水?dāng)D占，部分河道生態(tài)流量嚴(yán)重不足。開發(fā)建設(shè)活動(dòng)過多地考慮經(jīng)濟(jì)利益，攔蓄工程隔斷河道或形成水庫型河道，使下游河段減脫水甚至斷流。2016年汛期(6-8月)京津冀有衛(wèi)星影像的333條河流中，227條斷流，這與上游地區(qū)建設(shè)了太多的水庫閘壩相關(guān)。河流水量減少、流速變緩和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)能力減小，進(jìn)一步加劇了河流水質(zhì)惡化。二是土地開發(fā)利用不合理，流域生態(tài)環(huán)境功能嚴(yán)重降低。一些地區(qū)自然岸線過度開發(fā)，河道岸坡硬質(zhì)化，生態(tài)空間不斷減少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物棲息地生境明顯變化，部分水體生態(tài)功能喪失殆盡。河谷及河岸植被退化，森林植被面積不斷減少，土壤侵蝕面積和強(qiáng)度不斷增加,水源涵養(yǎng)能力顯著下降，流域生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。三是水生態(tài)健康受損。108個(gè)國控重點(diǎn)湖泊(水庫)中，四分之一處于富營養(yǎng)狀態(tài)，藍(lán)藻水華問題亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影響也需要引起充分重視。

在土壤污染防治方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于基礎(chǔ)十分薄弱。一是底數(shù)不清，全國土壤污染狀況調(diào)查中的土壤污染超標(biāo)率是點(diǎn)位超標(biāo)率，反映的是全國土壤污染的總體態(tài)勢，并不代表土壤污染的分布和狀況，需要進(jìn)一步查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中污染地塊的分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。二是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全，土壤污染調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)等方面還缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，土壤環(huán)境管理技術(shù)體系有待建立和完善。三是尚未形成適合我國國情的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系?？萍贾尾粔?，治理修復(fù)“土方工程”不少，成功案例不多，往往面臨投資費(fèi)用高、二次污染控制難等問題，沒有按照風(fēng)險(xiǎn)管控理念進(jìn)行污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復(fù)的系統(tǒng)性管理。這導(dǎo)致有的地方對(duì)土壤污染不夠重視、不以為然，有的地方存在過度恐慌，不正確地要求徹底治理、恢復(fù)原狀。

二、國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

(一)立法要求明確、注重追責(zé)嚴(yán)格

國際上在環(huán)境保護(hù)尤其土壤環(huán)境管理上普遍采用了“誰污染、誰治理”“污染者付費(fèi)”等原則，并確立了連帶、溯及既往的法律要求，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化追責(zé)。如，2010年美國墨西哥灣石油泄漏事件發(fā)生后，肇事方英國石油公司已支付620多億美元，用于環(huán)境應(yīng)急與清理、損害評(píng)估、環(huán)境修復(fù)、政府和解和訴訟賠償。日本、美國等國家土壤立法源于痛痛病、拉夫運(yùn)河等污染事件應(yīng)對(duì)，對(duì)責(zé)任問題規(guī)定十分明確。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》(又名《超級(jí)基金法》)規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權(quán)擁有者負(fù)有終身責(zé)任，獲益者負(fù)連帶責(zé)任。也就是說，包括控股參股者、貸款者、借款者以及銷售保險(xiǎn)的組織和個(gè)人都有可能成為追責(zé)的對(duì)象,這極大地推動(dòng)了企業(yè)落實(shí)責(zé)任。1977年前，美國通用公司30年間陸續(xù)向紐約哈德遜河排放了近130萬磅多氯聯(lián)苯，2006年起，通用公司被追索支付了27億美元用于清理底泥污染。在全國范圍內(nèi)美國聯(lián)邦環(huán)保署共追索約400億美元用于土壤風(fēng)險(xiǎn)防控與修復(fù)。德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》也規(guī)定：污染者及其繼承人，以及相關(guān)財(cái)產(chǎn)的所有人和土地使用權(quán)人有義務(wù)修復(fù)污染土壤和因土壤污染導(dǎo)致的水體污染。

國際上水土污染防治法制完善，條文詳細(xì)，規(guī)定具體，操作性強(qiáng)。美國水污染防治法的基石是1972年頒布的《清潔水法》，在隨后的22年間31次修訂。其2002年修正本約十萬九千字，規(guī)定清晰，責(zé)任明確。日本1970年頒布的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，到2011年進(jìn)行了6次修訂。荷蘭1994年整合零散的法案、決議和判決案例等，制定新《土壤保護(hù)法》，并于1996年到2013年間進(jìn)行了8次修訂。由于認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)水平等因素，國外土壤立法不得不采用逐步修訂方式。這種多次修訂現(xiàn)象的背后，既反映了對(duì)水土治理規(guī)律認(rèn)識(shí)加深，更反映了立法的可操作性導(dǎo)向。我國可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，盡快建立土壤防治方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度政策體系，確保制度嚴(yán)密、責(zé)任清晰、便于追責(zé)、管用好用。

(二)水環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)保護(hù)和綜合管理

一方面，水環(huán)境質(zhì)量可以形象地理解為污染物排放量除以水環(huán)境容量。國際經(jīng)驗(yàn)表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發(fā)展趨勢看，發(fā)達(dá)國家日益強(qiáng)調(diào)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)與系統(tǒng)健康，已經(jīng)從水質(zhì)單一理化指標(biāo)拓展到水質(zhì)水量水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，在管理理念、生態(tài)分區(qū)、目標(biāo)導(dǎo)向、措施要求等方面都提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎(chǔ)，建立水管理框架，確立“實(shí)現(xiàn)良好的水狀態(tài)”的主要目標(biāo)，將水體作為完整的目標(biāo)對(duì)象，涉及保護(hù)水的各方面，如對(duì)于流域水資源開發(fā)，規(guī)定必須以保證地下水的抽取和補(bǔ)給平衡為前提;對(duì)于水生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)在化學(xué)指標(biāo)外必須保證動(dòng)植物健康生存。法國1992年就明確規(guī)定，河流生態(tài)流量保障是僅次于飲用水保護(hù)的流域管理優(yōu)先目標(biāo)。美國《清潔水法》以保持水體的“物理、化學(xué)和生物完整性”為目標(biāo)，實(shí)施以“流域水生態(tài)分區(qū)—基準(zhǔn)確定—容量控制—排污許可”為主線的技術(shù)體系。日本提出護(hù)岸應(yīng)“近自然工事”，要求采用具有生態(tài)和自然景觀等環(huán)境功能、與自然相協(xié)調(diào)的治理措施，并將琵琶湖區(qū)域界定為“生態(tài)景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環(huán)境容量，保障了水生態(tài)環(huán)境安全。新加坡于20世紀(jì)60年代將天然河流系統(tǒng)大規(guī)模變?yōu)榛炷梁拥篮团潘?，?yán)重影響了河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，導(dǎo)致水質(zhì)變差。2006年，新加坡發(fā)起“活躍、美麗和干凈的水計(jì)劃”，動(dòng)態(tài)、全面地進(jìn)行水環(huán)境管理，整合水體周邊土地創(chuàng)造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機(jī)。

《水十條》借鑒國際清潔水的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，強(qiáng)調(diào)節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌，要求系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，構(gòu)建了流域-水生態(tài)控制區(qū)-水環(huán)境控制單元三級(jí)分區(qū)體系。在修訂水污染防治法時(shí)，可以考慮將水資源合理開發(fā)、生態(tài)流量有效保障和水生態(tài)修復(fù)功能保護(hù)作為維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)健康的基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)流量和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉(zhuǎn)移，環(huán)境問題往往涉及到多種污染物、相鄰地區(qū)、不同部門，污染防治措施也具有協(xié)同效益。因此，發(fā)達(dá)國家較多地通過制定規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管、引入經(jīng)濟(jì)手段、促進(jìn)公眾參與等多種途徑，堅(jiān)持污染物、污染源和環(huán)境介質(zhì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌運(yùn)用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、排污許可、達(dá)標(biāo)排放、生態(tài)保護(hù)等手段，推動(dòng)環(huán)境綜合管理，提高環(huán)境保護(hù)整體成效。

如，國際上流域管理是一個(gè)社會(huì)共治的機(jī)制平臺(tái)，遵循的是綜合管理機(jī)制(comprehensivemanagement)而非一體化管理(integratedmanagement)，其基本要義在于上中下游、政府、企業(yè)以及公眾等所有利益相關(guān)方共同參與，實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實(shí)施。法國在六大流域成立了流域委員會(huì)，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)為流域水管局，局長由法國環(huán)境部委派，董事會(huì)中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會(huì)成員中選舉產(chǎn)生。美國加州環(huán)保署下轄的水資源控制局，設(shè)有水權(quán)、水質(zhì)量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會(huì)。韓國環(huán)境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個(gè)流域設(shè)有區(qū)域環(huán)境廳。這些都體現(xiàn)了社會(huì)共治的流域環(huán)境綜合管理的理念。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，目前我國已經(jīng)建立了水污染防治工作協(xié)作機(jī)制，以及京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，并正在按照中央要求進(jìn)行按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，目的在于推行環(huán)境綜合管理，使不同部門職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)匹配、各司其職、措施協(xié)同，不同行政區(qū)域責(zé)任共擔(dān)、效益共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、行動(dòng)高效。

浙江“五水共治”是我國環(huán)境綜合管理的典型實(shí)踐，值得借鑒推廣。2013年以來，浙江省以治污水為突破口，統(tǒng)籌防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬多公里，環(huán)境優(yōu)勢正轉(zhuǎn)化為富民新優(yōu)勢，生態(tài)紅利日益顯現(xiàn)?！拔逅仓巍苯?jīng)驗(yàn)在于：一是形成了齊抓共管、強(qiáng)勢推進(jìn)的工作格局，省委省政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，省環(huán)保廳設(shè)立辦公室，配備各級(jí)河長6.1萬名。僅2015年以來，就有近千名干部因落實(shí)不力而被行政問責(zé)。二是多手段并用。倒逼關(guān)停淘汰落后企業(yè)近6000家，整治提升企業(yè)1萬多家，傳統(tǒng)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型提升，新興產(chǎn)業(yè)獲得了發(fā)展空間。三是法規(guī)、資金、執(zhí)法、科技等多方位保障。僅地方法規(guī)規(guī)章就有20多部，省內(nèi)各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入3000多億元。2014年以來共查處環(huán)境違法案件近3.8萬件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動(dòng)員、全民參與，形成了強(qiáng)大的輿論聲勢。

(三)土壤污染防治以風(fēng)險(xiǎn)管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點(diǎn)，污染物在土壤中遷移、擴(kuò)散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長地久”。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)的投入比例大致為1:10:100。在堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先的基礎(chǔ)上，要更加注重風(fēng)險(xiǎn)管控。在土壤污染方面，發(fā)達(dá)國家走過一條從徹底治理修復(fù)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管控為主的道路。對(duì)污染土壤徹底治理修復(fù)，既不經(jīng)濟(jì)，技術(shù)上也不可行，更無必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn)將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點(diǎn)。

根據(jù)上述思路，發(fā)達(dá)國家設(shè)計(jì)出一套標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，根據(jù)土壤污染的程度以及土壤對(duì)人體直接或間接的影響，調(diào)查和評(píng)估土壤污染對(duì)人體健康的風(fēng)險(xiǎn)程度。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不可接受時(shí)，則需要采取相應(yīng)的措施降低風(fēng)險(xiǎn)直至可接受水平。一些發(fā)達(dá)國家還開展了污染土壤的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

如，德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染場地條例》根據(jù)土地用途制定了土壤污染物觸發(fā)值和行動(dòng)值。土壤中污染物超過觸發(fā)值的，可能存在風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步調(diào)查;調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過行動(dòng)值的，則認(rèn)為存在不可接受風(fēng)險(xiǎn)，需要采取措施。這個(gè)措施可以是改變土地用途或開展土壤修復(fù)。對(duì)于不同的土地用途，行動(dòng)值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過干涉值(類似德國觸發(fā)值)，可以不采取治理修復(fù)而納入可持續(xù)土地管理。

在不同用途的情況下，人體與土壤的接觸機(jī)會(huì)以及土壤中污染物進(jìn)入人體的量不相同，要求越高的土地，相關(guān)限值越嚴(yán)。比如對(duì)于居住用地等，人體接觸機(jī)會(huì)多，對(duì)土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán);工業(yè)用地，人體接觸機(jī)會(huì)較少，則對(duì)土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松。因此，調(diào)整污染地塊的用途，或者采取隔離措施，嚴(yán)密監(jiān)控土壤污染擴(kuò)散變化，切斷污染土壤影響人體健康的途徑，也是重要的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

與國際風(fēng)險(xiǎn)管控理念和做法接軌，《土十條》要求，在農(nóng)用地方面，按污染程度劃為三個(gè)類別，未污染和輕微污染的應(yīng)優(yōu)先保護(hù);輕度和中度污染的劃為安全利用類，采取調(diào)整耕作方式等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn);重度污染的劃為嚴(yán)格管控類，劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，保護(hù)地下水和飲用水水源安全。在建設(shè)用地方面，對(duì)暫不開發(fā)的污染地塊，實(shí)施以防止污染擴(kuò)散為目的的風(fēng)險(xiǎn)管控;對(duì)擬開發(fā)利用為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等用途的污染地塊，實(shí)施以安全利用為目的的風(fēng)險(xiǎn)管控;經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確認(rèn)達(dá)不到要求的，要開展治理與修復(fù)。

近年來我國一些地方也進(jìn)行了有益探索。上海市出臺(tái)了一系列地方性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。先后發(fā)布地塊環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)方案編制、工程環(huán)境監(jiān)理、工程驗(yàn)收等規(guī)范，構(gòu)建工業(yè)、市政、經(jīng)營性用地再開發(fā)利用的土壤環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。要求在土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、儲(chǔ)備、收回、續(xù)期前應(yīng)完成調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;確定為污染地塊的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體和修復(fù)方案的，不批準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)和新建項(xiàng)目。重慶市確定優(yōu)先管理清單，構(gòu)建信息化管理平臺(tái)，嚴(yán)格管控污染地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。組織開展了污染地塊排查，率先建成污染地塊分類管理評(píng)價(jià)體系，對(duì)3500余家重點(diǎn)企業(yè)位置進(jìn)行遙感核實(shí)，建立數(shù)據(jù)庫和排查信息庫，已完成56塊地塊調(diào)查評(píng)估和15塊地塊治理修復(fù)，提供凈地205萬平方米。

(四)污染源管理全面推行排污許可制

從國際實(shí)踐上看，排污許可制已經(jīng)成為國際通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同時(shí)包含水、氣等不同污染形態(tài)，在內(nèi)容上延伸到與排污密切關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝和原材料控制，在要求上強(qiáng)調(diào)與所在區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)銜接，在管理上注重制度銜接、企業(yè)守法、事后監(jiān)管,特別是企業(yè)自我申報(bào)、自行監(jiān)測、自證守法、向前追溯計(jì)罰等規(guī)定行之有效，值得借鑒。

美國是最早實(shí)施排污許可的國家之一，依據(jù)《清潔水法》和《清潔空氣法》等實(shí)施許可管理。其特點(diǎn)一是具有明確的法律依據(jù)，實(shí)施一證式排污管理;二是點(diǎn)源污染控制與水質(zhì)改善直接相關(guān)，規(guī)定排放限值;三是要求企業(yè)自行監(jiān)測、建立臺(tái)賬和提交守法報(bào)告;四是按日計(jì)罰的嚴(yán)厲處罰、完備的信息公開和公眾參與制度相結(jié)合，激勵(lì)企業(yè)自覺守法和及時(shí)報(bào)告;五是發(fā)布詳細(xì)的許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)指南，指導(dǎo)各行業(yè)排污許可實(shí)施工作?！肚鍧嵥ā愤€要求不達(dá)標(biāo)地區(qū)制定實(shí)施最大允許排放日負(fù)荷計(jì)劃。

歐盟1996年頒布《綜合污染預(yù)防與控制指令》，以最佳可行技術(shù)為基礎(chǔ)，綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素，以及能源效率、事故預(yù)防等多種因素，覆蓋項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管及后期評(píng)估全過程，形成了全面的排污許可制度。

(五)治理方式善用市場機(jī)制和信息公開

發(fā)達(dá)國家重視用市場機(jī)制解決環(huán)保投融資問題，形成了系列經(jīng)濟(jì)政策，在提供資金同時(shí)提升治理水平、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。美國成立清潔水周轉(zhuǎn)基金，吸引企業(yè)和社會(huì)資本投入，以低息貸款等方式增值，專業(yè)化運(yùn)作，累計(jì)提供超過1180億美元融資，法國、加拿大、波蘭等國也有類似基金。與水、氣治理相比，土壤污染治理修復(fù)周期長、難度大、投入高，如一些污染地塊治理修復(fù)成本動(dòng)輒上億，有些還涉及責(zé)任主體滅失融資難等問題，建立土壤污染防治資金機(jī)制尤其重要。30多年來，美國超級(jí)基金已經(jīng)支出約400多億美元，用于管控修復(fù)那些污染嚴(yán)重、潛在責(zé)任方尚未找到或沒有能力的地塊。

發(fā)達(dá)國家注重以信息公開為抓手，帶動(dòng)公眾參與、社會(huì)監(jiān)督、全民行動(dòng)，建立政府、企業(yè)、公眾伙伴關(guān)系，特別是土壤污染防治方面的信息公開對(duì)于推動(dòng)治理進(jìn)程取得了良好的作用。美國《清潔水法》明確，工業(yè)源、污水處理廠排污要進(jìn)行自我監(jiān)測、自我申報(bào)、自我公開，接受公眾監(jiān)督。美國聯(lián)邦環(huán)保署在官網(wǎng)上設(shè)立超級(jí)基金專欄，公開污染場地基本情況和調(diào)查報(bào)告等信息，并不斷更新。德國疑似污染場地共約32萬塊，現(xiàn)有污染場地1.9萬塊，已修復(fù)的污染場地3.2萬塊，都建立了明晰的清單和資料檔案，可供公眾查詢。有鑒于此，我國污染地塊全過程管理的主要信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，包括疑似污染地塊調(diào)查報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、風(fēng)險(xiǎn)管控方案、治理與修復(fù)方案、效果評(píng)估結(jié)果等。

三、對(duì)策建議

水和土壤污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！笆濉逼陂g，我們將全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和底線思維，強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)同效應(yīng)，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板。

落實(shí)《水十條》，基本考慮是以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，推進(jìn)協(xié)同治污、系統(tǒng)治水。我國已歷經(jīng)4個(gè)五年流域污染防治規(guī)劃的編制實(shí)施，當(dāng)前應(yīng)著力增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌做好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作，維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境功能。對(duì)策一是實(shí)施流域環(huán)境綜合管理。推進(jìn)《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020年)》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》實(shí)施，強(qiáng)化區(qū)域、流域聯(lián)防聯(lián)控，按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成以控制單元為空間基礎(chǔ)、以排污許可為核心、以水質(zhì)水量水生態(tài)為基礎(chǔ)、以水陸統(tǒng)籌系統(tǒng)保護(hù)為導(dǎo)向的流域環(huán)境綜合管理體系。二是大力加強(qiáng)流域水生態(tài)保護(hù)。污染物排放作為分子，盡可能做減法，要根據(jù)環(huán)境承載能力監(jiān)測評(píng)價(jià)結(jié)果，優(yōu)化調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，倒推排放控制要求，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。水環(huán)境容量作為分母，盡可能做加法，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先，合理安排閘壩下泄水量和時(shí)段，維持河湖基本生態(tài)用水，保護(hù)和擴(kuò)大生態(tài)空間。三是突出好差兩頭，著力改善水質(zhì)?！昂盟币獌?yōu)先保護(hù)，督促各地實(shí)施從水源地到水龍頭全過程監(jiān)管，組織排查化工企業(yè)周邊地下飲用水水源安全隱患，全面公開飲水安全信息?！安钏币泄?jiān)，未達(dá)到質(zhì)量改善目標(biāo)的市縣，逐一編制實(shí)施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，明確達(dá)標(biāo)時(shí)限，抓住導(dǎo)致水質(zhì)超標(biāo)的主要因素和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，層層抓好落實(shí)。

落實(shí)《土十條》，基本考慮是夯實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)施土壤環(huán)境分級(jí)分類風(fēng)險(xiǎn)管控。我國土壤污染防治尚處于起步階段，當(dāng)前應(yīng)堅(jiān)持有限目標(biāo)，預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，著力探索土壤環(huán)境管理模式，健全管理制度，提升管理能力，牢固樹立以風(fēng)險(xiǎn)管控為主線的土壤污染防治思路。對(duì)策一是做好基礎(chǔ)工作。這包括開展詳查、完善標(biāo)準(zhǔn)、形成制度、出臺(tái)政策、強(qiáng)化能力。當(dāng)前要組織實(shí)施好《全國土壤污染狀況詳查總體方案》，使土壤污染的底數(shù)越來越清晰，污染狀況越來越具體。二是強(qiáng)化預(yù)防。要建立土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估制度，逐步建立污染地塊目錄及開發(fā)利用負(fù)面清單，按不同用途明確管理措施，嚴(yán)控增量，管好存量。三是實(shí)施分類管控。要堅(jiān)決守住影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的土壤環(huán)境質(zhì)量底線。杜絕土壤污染未經(jīng)調(diào)查和評(píng)估、盲目治理和修復(fù)的現(xiàn)象。公布土壤環(huán)境重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單，明確重點(diǎn)污染物、行業(yè)和區(qū)域，督促企業(yè)落實(shí)責(zé)任。

推進(jìn)水土污染防治工作，完成《水十條》《土十條》任務(wù)安排，需要突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快立法進(jìn)程，進(jìn)一步完善水土法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)排污許可證管理?xiàng)l例制定，把水土污染防治進(jìn)一步納入法制化軌道，并著力改革完善環(huán)境治理體系，落實(shí)政府、企業(yè)和社會(huì)環(huán)保責(zé)任，提升治理成效。具體建議如下：

(一)強(qiáng)化地方黨委政府及相關(guān)部門責(zé)任

這方面工作，是黨的十八大以來生態(tài)文明制度改革的重大突破，也是發(fā)揮我國機(jī)制體制優(yōu)勢、加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板的必然選擇。一是，建立地方各級(jí)黨委、政府和相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，把職責(zé)說清，落實(shí)管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保的要求。二是，總結(jié)中央環(huán)保督察、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計(jì)等行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，豐富完善并予以適當(dāng)形式的固化。三是，把黨政負(fù)責(zé)人環(huán)保責(zé)任、黨政同責(zé)一崗雙責(zé)的條款納入法律法規(guī)，出臺(tái)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究細(xì)則，并嚴(yán)格實(shí)施，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。

(二)落實(shí)企事業(yè)單位污染防治責(zé)任

2016年國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確了企事業(yè)單位需要履行自行監(jiān)測、臺(tái)賬記錄、定期報(bào)告、信息公開4大責(zé)任。國務(wù)院頒布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》要求：配合修訂《水污染防治法》，研究建立企事業(yè)單位守法排污的自我舉證，加嚴(yán)對(duì)無證或不按證排污、連續(xù)違法行為的處罰規(guī)定。建議盡快建立企業(yè)自證守法、企業(yè)違法行為“向前追溯按日計(jì)罰”等相關(guān)規(guī)定。

建議具體明確水資源開發(fā)利用企事業(yè)單位生態(tài)流量保障等責(zé)任，積極探索推行環(huán)境警察，實(shí)行強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，全面實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，力爭行政執(zhí)法、環(huán)境司法、經(jīng)濟(jì)賠償三者并用，加快建立健全環(huán)境法律責(zé)任體系和終身追究制度，使守法成為常態(tài)。

(三)進(jìn)一步完善制度機(jī)制政策

一是，強(qiáng)化源頭防控，把環(huán)境保護(hù)要求更直接體現(xiàn)在生產(chǎn)生活各環(huán)節(jié)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單約束，用排污許可制度、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境承載能力監(jiān)測評(píng)估等制度，編制最嚴(yán)密的環(huán)境保護(hù)制度“籠子”。二是，充分發(fā)揮信息公開和社會(huì)監(jiān)督作用。要求地方定期公布各地市土壤環(huán)境狀況，要求重點(diǎn)企業(yè)公開土壤監(jiān)測等環(huán)境信息，將企業(yè)環(huán)境信用信息納入全國信用信息共享平臺(tái)，建立守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制。三是，建立環(huán)保、國土、規(guī)劃等部門參與的土壤風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同監(jiān)管體系，要求符合相關(guān)要求的地塊，方可進(jìn)入用地程序。四是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立穩(wěn)定的可預(yù)期的資金投入機(jī)制，采用財(cái)政資金引導(dǎo)、社會(huì)資本投入、專業(yè)化運(yùn)作的融資，建立土壤和水污染防治基金，加快培育市場主體。

我們將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，深入貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署，在全國人大及其常委會(huì)的監(jiān)督支持下，大力實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃，精準(zhǔn)發(fā)力提升水環(huán)境質(zhì)量，分類防控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，全力推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作，用環(huán)境質(zhì)量改善增強(qiáng)人民群眾獲得感，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開。