來源:浙江省環(huán)境科學學會  作者:杭州市環(huán)保局課題組

環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或者按照合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的新模式。第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。環(huán)境污染第三方治理，有利于環(huán)保部門的監(jiān)管，有利于排污企業(yè)治污效率的提高，有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

杭州市是浙江省省會和經(jīng)濟、文化、科教中心，長江三角洲中心城市，國家歷史文化名城和重要的風景旅游城市。近年來杭州圍繞共建共享歷史文化名城、創(chuàng)新活力之城、東方品質(zhì)之城，努力建設(shè)美麗中國先行示范區(qū)，大力開展生態(tài)建設(shè)和創(chuàng)新體制機制。目前，杭州環(huán)境污染第三方治理在杭州還處于自發(fā)和探索階段，還存在眾多責任主體不清、體制機制不健全、法律政策有待完善等問題，亟需進行系統(tǒng)分析和對癥施策，以促進第三方治理市場的有序、規(guī)范發(fā)展。

一、杭州市開展環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀

杭州民營經(jīng)濟發(fā)達，市場經(jīng)濟氛圍濃厚，憑借市場化改革領(lǐng)先、體制機制靈活等優(yōu)勢，率先在城市污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，開展市場化建設(shè)和運營。

在污水處理領(lǐng)域，杭州市起步較早，污水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營模式靈活，市場化程度高，普遍采用TOT、BOT建設(shè)、運營模式，特許經(jīng)營模式占比高。杭州最大的污水處理廠——日處理能力達120萬噸的七格污水處理廠即采用TOT模式，通過公開招投標引入社會資本，由天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司建設(shè)運營。

在垃圾處置領(lǐng)域，杭州也是國內(nèi)較早實行市場化運作的城市。2002年、2004年以BOT模式建成投產(chǎn)兩座垃圾焚燒發(fā)電廠，在國內(nèi)較早開展垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營。建設(shè)中的日處理3000噸垃圾的九峰垃圾焚燒項目，也將采用政府和社會資本合作(PPP)模式，由光大國際集團公司、市環(huán)境集團公司、余杭城市建設(shè)集團公司按照股權(quán)比例出資建設(shè)。同時，“垃圾不落地”的清潔直運“杭州模式”也已初步形成。

在體制機制方面，2013年～2015年，杭州市相繼出臺了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵和引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案的通知》(杭政辦函〔2013〕195號)、《關(guān)于加快推進杭州市合同環(huán)境管理工作的指導意見》(杭污整辦〔2014〕11號)和《杭州市人民政府關(guān)于進一步深化投融資體制改革擴大有效投資的若干意見》(杭政函〔2015〕111號)，為開展環(huán)境污染第三方治理提供了相關(guān)的政策依據(jù)。2015年，杭州市率先在全國建立政府與社會資本合作項目服務(wù)中心，核定事業(yè)編制15名，由市發(fā)改委、市財政局聯(lián)合組建，隸屬市發(fā)改委管理，參與全市PPP項目管理和政策研究;率先在全國設(shè)立政府和社會資本合作支持基金，發(fā)揮財政資金的引導作用，促進全市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資機制創(chuàng)新，優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境，助推更多PPP項目落地。

二、杭州市開展環(huán)境污染第三方治理的制約因素

1、缺乏明確的政策環(huán)境支持。黨的十八屆三中全會明確提出要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，要“推行環(huán)境污染第三方治理”，這是我國中央政府首次正式提出退出環(huán)境污染第三方治理，標志著我國環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，從根本上將工業(yè)污染治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔廴菊吒顿M、第三方治理”。國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)〔2014〕69號)提出了推行環(huán)境污染第三方治理的總體要求，直接推動“第三方治理”進入環(huán)保實踐。隨后，各省紛紛出臺實施意見，貫徹落實環(huán)境污染第三方治理模式。上海市人民政府出臺《關(guān)于加快推進本市環(huán)境污染第三方治理工作指導意見的通知》(滬府發(fā)〔2014〕68號)，山西省、陜西省相繼出臺了推行環(huán)境污染第三方治理的實施方案。浙江省按照國家要求，正在積極推進第三方治理研究項目，探索制定相關(guān)政策意見，以推動環(huán)境污染第三方治理。而杭州市雖然出臺了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵和引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案的通知》(杭政辦函〔2013〕195號)等相關(guān)文件，卻尚未出臺直接推進環(huán)境污染第三方治理的意見或方案，有關(guān)的“排污者和第三方治污者的責任劃分”，“針對第三方治理面臨的環(huán)保企業(yè)融資、稅收障礙”，“第三方市場可能帶來的低價惡性競爭”等問題得不到明確和界定，直接影響第三方治理市場的健康發(fā)展。

2、杭州市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀掌握尚不全面。杭州由于民營經(jīng)濟發(fā)達，在城市污水、生活垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域較早引入社會資本，開展市場化建設(shè)和運營，因而在城市生活污水、生活垃圾處理處置上有較多的實踐。這與其較成熟的盈利模式密切相關(guān)。污水處理費與水費“一票收取”，有一定保證;垃圾焚燒發(fā)電主要靠發(fā)電并網(wǎng)獲得收益，國家在這方面也有明確落實的政策。此外依托生態(tài)市建設(shè)和“五水共治”平臺，農(nóng)村生活污水的第三方運維領(lǐng)域也積累了不少的經(jīng)驗。而對于土壤修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境連片整治、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、污泥處理處置、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域環(huán)境污染第三方治理案例極少見。尚未對全市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀進行全面深入的摸底調(diào)查，從而對第三方企業(yè)的實際需求、排污主體的關(guān)注問題、第三方市場的發(fā)展瓶頸等問題缺少精準判斷。

3、推進環(huán)境污染第三方治理的其它共性制約因素。與其它城市類似，杭州推進環(huán)境污染第三方治理工作也存在一些共性的制約因素。首先是第三方和排污主體責任不清[2]。推行環(huán)境污染第三方治理，使環(huán)境污染治理的由“誰污染、誰治理”向“誰污染、誰付費、第三方治理”轉(zhuǎn)變。但是環(huán)境污染第三方治理還缺少法律支持，對于排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)，誰來承擔法律責任問題還沒有明確規(guī)定。其次是第三方治理的市場準入機制尚未建立。立足于優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量、較低的服務(wù)價格，在公平競爭的環(huán)境中有利于推動環(huán)境污染治理服務(wù)市場的建立。但是環(huán)境污染第三方治理尚處于探索階段，市場管理還不規(guī)范。由于缺少環(huán)境服務(wù)收費標準，治理效果難以評判，難以選擇合適的第三方治理企業(yè)。缺少環(huán)境治理成本估算和治理效果評判的標準，地方政府在執(zhí)行項目招標過程中面臨兩難境地：是價低者的，還是效果佳者得?再次是第三方治理的資金投入大，融資、稅收障礙依然存在。以往，環(huán)保企業(yè)開展市政業(yè)務(wù)時，靠土地和廠房做抵押可向銀行貸款，但在開展工業(yè)企業(yè)第三方治理時，企業(yè)的廠房土地無法抵押，融資發(fā)生了困難。稅收上，排污企業(yè)如自行解決污染治理問題，則其治理設(shè)施建設(shè)運營費用可計入企業(yè)生產(chǎn)成本，無須納稅。而一旦委托第三方的污染治理單位，排污企業(yè)向第三方治理單位支付的污染治理費用，第三方治理單位則需繳納各項稅負。從整體上看，無疑增加了全社會的污染治理成本。

三、杭州市推動環(huán)境污染第三方治理的對策建議

1、全面理清杭州市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀。全面深入了解杭州市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀，對全市的有關(guān)環(huán)境污染第三治理的政策文件、實際案例、第三方企業(yè)等進行調(diào)查分析，了解杭州地區(qū)9區(qū)4縣市及下沙、大江東等開展環(huán)境污染第三方治理方面的進展現(xiàn)狀和總體信息，摸清家底家境。通過摸底調(diào)查，確切把握第三方治理企業(yè)的困難和瓶頸、排污企業(yè)的需求和擔擾、第三方市場培育推動的關(guān)鍵和突破口，為下一步出臺杭州市環(huán)境污染第三方治理工作的指導意見或方案奠定基礎(chǔ)。在全市范圍內(nèi)收集治水、治氣、治廢、生態(tài)建設(shè)、污染整治等方面的實際成功案例，同時借鑒兄弟城市的成功經(jīng)驗，對案例進行深入剖析，分析其模式特點，提煉出可復(fù)制、可推廣的杭州經(jīng)典模式。

2、合理確定環(huán)境污染第三方治理模式中責任分配方式。在環(huán)境污染第三方治理的相關(guān)方責任劃分上，目前學術(shù)界就存在三種觀點：第一種觀點認為，排污者為主要責任主體。其原因在于排污者是最初排放的污染源者，即使與第三方己達成協(xié)議，將治污工作轉(zhuǎn)移于第三方，但這只是企業(yè)內(nèi)部的責任劃分，不能對抗外部。第二種觀點認為，第三方環(huán)保企業(yè)為主要責任主體。理由在于排污者既已通過合同形式付費給第三方，第三方就有義務(wù)按照合同內(nèi)容使其達標。第三種觀點，主要表現(xiàn)在上海市政府印發(fā)的《關(guān)于加快攤進環(huán)境污染第三方治理工作指導意見》中強調(diào)堅持強化排污治污者主體責任與第三方具體治污責任和連帶責任相結(jié)合。[4]正確認定第三方治理模式中的責任主體需要考慮委托主體和委托方式。第三方治理的委托主體可能有二：一是污染者，二是其他承擔污染治理責任的主體如政府等。如果委托主體是污染者，并且委托方式是污染者通過市場化方式選擇的，那么這種情況下，經(jīng)第三方治理后仍未達標排放，相應(yīng)的法律責任應(yīng)由污染者承擔。如果委托主體不是直接的污染者，而是政府或其他主體，那么相應(yīng)的責任應(yīng)由第三方承擔或由第三方和污染者按照責任自負的原則分別承擔。如針對企業(yè)購買環(huán)境服務(wù)模式，排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)應(yīng)共同承擔法律責任;針對政府購買環(huán)境服務(wù)模式，政府是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的責任主體，政府與環(huán)保企業(yè)的合同受法律保護，應(yīng)具有連續(xù)性，不論政府是否換屆，均應(yīng)按合同履行相關(guān)義務(wù)，對政府違約應(yīng)有相應(yīng)的懲罰機制，如果造成治污企業(yè)受損失的，應(yīng)依法給予賠償，明確各項目招標、收費標準、治理效果評價等內(nèi)容，規(guī)范指導環(huán)境污染第三方治理工作。

3、建立環(huán)境污染第三方治理準入和退出機制。充分發(fā)揮杭州市政府與社會資本合作項目服務(wù)中心(PPP中心)的作用，借助杭州市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等機構(gòu)平臺，建立嚴格的第三方治理績效考核機制，引入糾紛仲裁機制和第三方考核體系。對環(huán)保企業(yè)進行信用評級，政府招標優(yōu)先選擇信用等級高、技術(shù)過硬的環(huán)保企業(yè)，確定環(huán)境污染治理的準入門檻。構(gòu)建靈活的市場退出機制，一是被迫退出，對于服務(wù)質(zhì)量差、有環(huán)境違法行為的企業(yè)，降低其信譽等級;情節(jié)特別嚴重的，列入黑名單，禁止進入第三方治理市場。二是主動退出，讓企業(yè)進的來也出的去。諸如污水處理的第三方環(huán)境治理雖然前期實現(xiàn)了一定市場化，但是在長期的運行管理過程中很難實現(xiàn)市場化，排污企業(yè)如遇規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、企業(yè)大規(guī)模關(guān)停等情況，污水量大大減少的情況下導致收入大減。此時政府無法保底確保收益的情況下，需建立退出機制，一方面確保企業(yè)收益與良性運轉(zhuǎn)，另一方面使設(shè)施設(shè)備不會閑置。

4、積極推動政府由治污者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。積極推廣政府購買環(huán)境第三方治理模式，轉(zhuǎn)變政府職能。合理劃定政府職能部門在環(huán)境污染第三方治理的職責，尤其是理清杭州市政府與社會資本合作項目服務(wù)中心(PPP中心)和杭州市環(huán)保局的職責分工。建議前者以管理重大第三方治理項目，助推項目落地為主要職責;后者以監(jiān)督管理為主，發(fā)揮獨立執(zhí)法職能，主要職責包括：制定具有可操作性的環(huán)境治污技術(shù)和治污效果評價標準、管理體系，獎勵減排先進主體，處罰排污責任主體。對于污染治理數(shù)據(jù)采集和在線監(jiān)測等可以交給專業(yè)化第三方公司，市政府從采集、審核、運維、監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫徍藬?shù)據(jù)和監(jiān)管為主，集中精力做好監(jiān)管，加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度，防止企業(yè)偷排、漏排、超標排放污染物。主要做好兩個方面：一是嚴格執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管，促使符合環(huán)保要求的企業(yè)能夠正常生產(chǎn)，不符合的不能生產(chǎn)，加大排污單位的外部壓力，迫使企業(yè)認真對待環(huán)境污染治理問題，從環(huán)境污染治理末端形成推行第三方治理模式的倒逼機制。二是提高環(huán)保標準、治污要求和排污成本，倒逼排污企業(yè)提高污染治理設(shè)施建設(shè)運行水平，增強其委托第三方專業(yè)治理的內(nèi)生動力。

5、創(chuàng)新改善第三方治理企業(yè)融資環(huán)境。多形式、多渠道、多類型和多規(guī)格廣泛吸納來自國際和國內(nèi)所有可利用的資金。充分發(fā)揮杭州市政府和社會資本合作支持基金(PPP基金)作用，發(fā)揮財政資金的引導作用，促進全市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資機制創(chuàng)新。吸引社會資本參與環(huán)境污染治理，除了加大投入、稅收優(yōu)惠等常規(guī)政策措施以外，創(chuàng)新利益共享機制，環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的收益可以從修復(fù)的環(huán)境、土地，甚至是排污企業(yè)的排污權(quán)、發(fā)展股權(quán)收益中平衡。創(chuàng)新對環(huán)境守法企業(yè)的支持方式，對環(huán)境守法企業(yè)在銀行貸款、上市融資等方面給予優(yōu)先支持。設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，構(gòu)建多元化社會融資渠道，資金來源以財政引導性資金為主，同時充分調(diào)動社會資本投入環(huán)境保護積極性，實現(xiàn)滾動增值、多方參與、資金放大、持續(xù)高效。

6、試點實施環(huán)境污染第三方治理。環(huán)境污染第三方治理涉及多個階段和多個領(lǐng)域，要分類別先后推進，以促進市場良性健康發(fā)展。全市各區(qū)(縣、市)應(yīng)當在杭州市出臺環(huán)境污染第三方治理工作的指導意見或方案后，及時制定推進環(huán)境污染第三方治理的指導意見和工作方案，優(yōu)選重點地區(qū)、重點領(lǐng)域，排出時間表，全面推進環(huán)境污染第三方治理。近期：完善治水領(lǐng)域的環(huán)境污染第三方治理，推進公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的社會化運營和特許經(jīng)營。在城鎮(zhèn)污水處理廠、生活垃圾處置和危險廢物處置場等設(shè)施運營服務(wù)中優(yōu)先引入市場機制，全面推進第三方治理。全面推進城區(qū)油煙凈化設(shè)施和農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的第三方運維，強化第三方檢測作用。全面開展工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理。規(guī)范土壤、地下水等生態(tài)修復(fù)第三治理市場，根據(jù)各地實際，開展河道修復(fù)、綜合整治、限期治理等第三方治理試點。中期：在重點行業(yè)和重點企業(yè)逐步鋪開環(huán)境保護設(shè)施社會化運營，逐步提高社會化運營比例。制定出臺鼓勵社會資本參與環(huán)保領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、生態(tài)保護與建設(shè)的政策措施，加強引導。

環(huán)境污染第三方治理是污染治理的新思路，是治污模式的轉(zhuǎn)變和專業(yè)化分工的必然結(jié)果。杭州市在環(huán)境污染第三方治理方面尚處于摸索和自發(fā)階段，與其它城市存在類似的發(fā)展問題：缺乏明確的政策支持、家底了解不全面、相關(guān)方責任劃分不明確、第三方市場機制未建立等。通過摸清家底、明確相關(guān)方責任、建立第三方治理的準入退出機制、改善投融資環(huán)境、開展試點工作等，能初步推動杭州市環(huán)境污染第三方治理的健康發(fā)展。

杭州在城市生活污水、生活垃圾收集處理、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運維等領(lǐng)域有較多實踐，但在土壤修復(fù)、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、生態(tài)建設(shè)與修復(fù)、資源保護等盈利模式比較模糊的領(lǐng)域，環(huán)境污染第三方治理實踐幾乎缺失。如何與杭州目前較完善排污權(quán)交易制度相結(jié)合，如何在這些領(lǐng)域發(fā)揮社會資本的作用，引入第三方治理也許更值得研究和期待。

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