作者｜山少爺
過去的一個月，EOD模式的推動又邁進(jìn)了一大步。
先是4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，緊接著4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心正式成立，然后4月28日，生態(tài)環(huán)境部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，同意58個項目開展試點(diǎn)工作（2022—2024年）。雖說近幾個月以來疫情把人封閉得“鈍感”十足，但這幾個動作還是讓環(huán)保等有關(guān)行業(yè)頗為興奮，畢竟EOD的春風(fēng)已經(jīng)吹了三四年了，如今推進(jìn)的程度越來越深，可算是有點(diǎn)眉目了。對此有不少新老青友向青山研究院團(tuán)隊咨詢相關(guān)問題，本文結(jié)合大家的問題以及我們的思考展開。其實這幾年，關(guān)于EOD是什么、將有何意義、其中的機(jī)遇和風(fēng)險如何，已經(jīng)有非常充分的討論，行業(yè)內(nèi)外的一些分析都非常深刻，短期內(nèi)并沒有太多可講的。另外，這套模式才開始試點(diǎn)，一些要點(diǎn)和問題尚待觀察，一些過早的論斷難免成為無稽之談。所以，我們不如換個角度，從已經(jīng)發(fā)展了數(shù)十年的PPP來看EOD。因為二者雖然是兩碼事，但卻有著很大的相似性和一定的關(guān)聯(lián)度。一是都是解決財政在生態(tài)環(huán)境治理上“缺錢”的困境，二是都以引入市場機(jī)制和社會資本方參與為設(shè)計要點(diǎn)，三是落地項目的體量都比較大、投資回報的周期都比較長，四是都要求有完善的機(jī)制來保障模式的正常運(yùn)作。EOD和PPP的關(guān)系則在于二者可以互相促進(jìn)，此前財政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“PPP+EOD”模式推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展》，“PPP+EOD”的提法和想法已經(jīng)存在于官方和學(xué)界。最關(guān)鍵的是，PPP模式在國內(nèi)已經(jīng)有長期的實踐，在實踐中取得了大量的成功和失敗經(jīng)驗，這些經(jīng)驗都是真金白銀和一些企業(yè)的倒閉換來的，其價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了制度本身。關(guān)于制度、法規(guī)、模式這些游戲規(guī)則，與其對著那些空泛而華麗的章句憑空腦補(bǔ)，不如在一些可參考的經(jīng)驗案例上多花點(diǎn)心思。畢竟一個模式從構(gòu)思到落地，紙面上顯性的條款是容易把握的，但實操中隱性的規(guī)則是難分難辨的，法規(guī)往往難以覆蓋所有的情況，也不全然是最終實操的藍(lán)本。因此，在當(dāng)前這個階段，對過往PPP模式實踐狀況的深度認(rèn)知，或許更加有助于對未來EOD以及PPP+EOD的認(rèn)知和參與。當(dāng)然，在進(jìn)入主要內(nèi)容之前，我們還是先簡要看一下EOD的政策沿革以及現(xiàn)狀。01
EOD政策沿革以及現(xiàn)狀
- 2018年8月生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)規(guī)財〔2018〕86號）中首次提到EOD模式：“探索開展EOD模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項目?！?/span>
- 2019年1月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合全國工商聯(lián)出臺《關(guān)于支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕6號），提出：“探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式”，在頂層政策方面提出EOD模式與工業(yè)園區(qū)及城鎮(zhèn)環(huán)境治理結(jié)合。
- 2020年9月國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）中指出：“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。” 國家發(fā)改委、財政部首次提出EOD模式。
- 2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國開行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）落實2018年指導(dǎo)意見，向各地區(qū)征集EOD模式備選項目，國開行首次作為發(fā)文單位出現(xiàn)。
- 2020年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》指出“未來各地要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求，且資金投向包括與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)等。”
- 2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號），EOD模式真正拉開序幕。
- 2021年11月，隨著國辦《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》公布，EOD模式在金融、環(huán)保等領(lǐng)域熱傳。
- 2021年11月16日，財政部正式發(fā)布《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，EOD再次掀起高潮。
- 2022年4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》。
- 2022年4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心正式成立。
- 2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，同意58個項目開展試點(diǎn)工作（2022—2024年）。
總體來看，EOD模式尚處在初始試點(diǎn)階段，試點(diǎn)的項目主要在區(qū)縣級地區(qū)，主要包含區(qū)域整體生態(tài)治理、水務(wù)、礦山修復(fù)類項目，且參與者以地方城投平臺公司為主?，F(xiàn)階段，很多設(shè)想有待驗證，很多問題也有待觀察。02
PPP的困局
一管就死、一放就亂
4月26日，中央財經(jīng)委員會召開會議，特別強(qiáng)調(diào)了PPP在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的地位和作用，其中提到“要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營”，也就是一些專家學(xué)者所引用的“規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行”八字訣。這一方面是因為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢亟需基建來活血化淤，而PPP是基建的藥引子，急推PPP的緊迫性和重要性可想而知；另一方面是經(jīng)歷了2014年-2017年的PPP狂潮，PPP項目的上馬進(jìn)入了一個休整期、冷靜期，所以熱度需要重新激活。這里解釋下為什么叫“狂潮”，因為這個階段放出的PPP項目問題很大，參與其中的兩類P狂熱到了失去理智。最近，最后的幾家環(huán)保上市公司借著五一節(jié)假日悄悄地發(fā)了年報，從財報中可以看得出來，PPP留給這些企業(yè)的傷疤至今仍在隱隱作痛，財報上與日俱增的虧損數(shù)字基本都是在2014年-2017年的PPP狂潮中埋下的雷。到2017年和2018年，針對地方政府債務(wù)和PPP的過熱發(fā)展，監(jiān)管部門出臺了一系列規(guī)章政策，加強(qiáng)了對 PPP 模式發(fā)展的監(jiān)管力度，其實主要是靠清庫。但在強(qiáng)監(jiān)管下，PPP 發(fā)展很快即遭遇瓶頸，此后出現(xiàn)下滑，到 2018年下半年趨于穩(wěn)定，呈現(xiàn)增長乏力的狀態(tài)，這導(dǎo)致大力啟動的PPP模式未能為投資增長發(fā)揮應(yīng)有作用。根據(jù)財政部PPP（政府與社會資本合作）中心數(shù)據(jù)顯示，截止2021年3季度，2021年新入庫項目442個、投資額9,165億元，同比減少4,380億元、下降32.3%；簽約落地項目437個、投資額9,929億元，同比增加310億元、增長3.2%；開工建設(shè)項目358個、投資額5,881億元，同比減少379億元、下降6.1%。整體來看， PPP項目的市場熱度2021年相較于2020年有所下滑。△ 2016年-2019年我國PPP項目總投資和入庫項目數(shù)，數(shù)據(jù)來自財政部
2021年11月11日，中建政研集團(tuán)董事長梁艦對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，當(dāng)前PPP項目明顯處于“增量縮減，消化存量”階段。梁艦判斷，若2022年沒有國家層面的政策刺激，PPP項目大概率會持續(xù)處于這種狀態(tài)。按理說，加強(qiáng)監(jiān)管產(chǎn)生的效果應(yīng)當(dāng)是促進(jìn) PPP 模式的健康持續(xù)發(fā)展，前面的八字訣也講了，“規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行”，可現(xiàn)實的情況卻是“一管就死、一放就亂”。那么其中的問題究竟是什么呢？發(fā)展的時間不夠？積累的經(jīng)驗不足？制度法規(guī)不夠全面？03
PPP發(fā)展過程中的9個問題
在過往尤其是2014年之后的這一波熱潮中，PPP項目弊病百出、亂象頻發(fā)，其背后的原因絕不是發(fā)展時間不夠、積累的經(jīng)驗不足、制度法規(guī)不夠全面。在發(fā)展的時間上：中國第一個 BOT 項目1984年深圳沙角 B 電廠項目距今已有三十多年。政策方面，國家計劃委員會（發(fā)改委前身）1993 年就開始研究投融資體制改革問題，包括 BOT 模式可行性問題。在項目的落地上，1997年國內(nèi)掀起了第一波PPP熱潮，環(huán)保領(lǐng)域最早的PPP項目大致就出現(xiàn)在這個時期，一些頭部企業(yè)也正是在此背景下打下了地盤，這個時期成功的PPP案例不在少數(shù)。在經(jīng)驗方面：PPP在國內(nèi)發(fā)展的時間和改革開放或者環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程幾乎是同步的，且早期外資參與的程度不小，也就是說早期拜師學(xué)藝的對象是國際水準(zhǔn)的，再加上PPP項目的周期都比較長，所以在發(fā)展過程中有足夠的時間和機(jī)會學(xué)習(xí)一流的經(jīng)驗，當(dāng)下也仍然具備這樣的條件。在實踐的范圍和數(shù)量上，包括環(huán)保在內(nèi)的各領(lǐng)域所積累的案例數(shù)量在世界范圍都是龐大的。而在制度法規(guī)方面：這一直是各方甩鍋最多的，是給失敗的PPP項目找理由時用得最多的。但實際情況是，國內(nèi)關(guān)于如何規(guī)范PPP模式運(yùn)行的政策文件的出臺只多不少，肯定不能說完善，但絕不是大量PPP項目拉垮的原因。那么，問題真正出在哪里呢？青山研究院經(jīng)過對大量PPP案例的分析研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)PPP項目運(yùn)作過程中存在以下9類典型問題：
急功近利、過于粗放
在PPP發(fā)展初期或者是某一時期需要大量上馬PPP項目時，就會出現(xiàn)管控放松、發(fā)展粗放的問題。比如，2014年P(guān)PP模式加速大發(fā)展，大量項目匆匆上馬，各路資金蜂擁而至，但政府和企業(yè)各方的協(xié)調(diào)、消化能力完全跟不上，最終導(dǎo)致大量PPP項目泛化、異化、爛尾現(xiàn)象頻發(fā)，而事實上有些項目壓根兒就不能上。杠桿使用過度
如果說PPP是加速引擎，那么杠桿就是油門。要推動PPP模式加速發(fā)展，油門是要用的，但不能太猛，更不能踩著不放。如果金融杠桿的油門使用過度，一旦出現(xiàn)融資渠道變窄、融資成本上升、金融政策收緊等急發(fā)突發(fā)狀況，就可能出現(xiàn)翻車事件。最典型者如東方園林，擴(kuò)張最快的時候，2017年度一年就中標(biāo)了88個PPP項目，累計投資額1434.51億元，最終親手把自己毀滅掉了。民營資本參與相對不足
PPP模式的核心在于引入社會資本緩減政府在基建投資上“缺錢”的困境，其中的關(guān)鍵一P是社會資本方，但過往的情況是，在與政府合作方當(dāng)中，國資參與較多，而民營資本的參與則相對不足。根據(jù)財政部發(fā)布的《全國 PPP 綜合信息平臺項目庫季報》，截至 2019 年一季度末， PPP 落地項目中涉及社會資本共 9565 家，其中民營企業(yè)占比 34.9%，國有企業(yè)占比 51.4%。從已落地項目來看，民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5%。△ 2019年一季度末PPP項目各類社會資本占比，資料來自財政部這就是說，在過往的PPP項目中，該模式在很大程度上并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，PPP不是來解決財政缺錢的困境的么，國企如此豪橫，豈不是自相矛盾？審批流程繁瑣
PPP的有些問題雖不致命，但嚴(yán)重影響效率，比如審批流程過于繁瑣。PPP項目的執(zhí)行過程涉及到多個政府機(jī)構(gòu)，但一些政府機(jī)構(gòu)辦事效率低、不確定因素多的狀況，降低了審批效率。此外，不同地區(qū)、不同政府人員對項目審批認(rèn)知不同，甚至有些辦事人員在專業(yè)度上嚴(yán)重欠缺，這就導(dǎo)致項目運(yùn)轉(zhuǎn)的效率非常低下。法規(guī)制度不完善
法規(guī)制度不完善在一定程度上是存在，一方面表現(xiàn)為國家法律法規(guī)層面的缺失，社會資本面臨法律保障不完善的問題，另一方面表現(xiàn)為不同部門之間法規(guī)的混亂沖突，比如有時候財政部和發(fā)改委頒布的部門規(guī)章就存在不一致的內(nèi)容。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，法規(guī)制度不完善是切實存在的問題，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一些PPP項目干廢掉的原因。隱形債務(wù)嚴(yán)重
企業(yè)玩PPP項目要克制，地方政府同樣要克制。由于一些地方政府有意無意地在財政預(yù)算上的迷糊，要么預(yù)算額度嚴(yán)重不足，要么沒有明確穩(wěn)定的付費(fèi)資金來源，導(dǎo)致其無法按時足額支付企業(yè)的相關(guān)費(fèi)用，造成各類“明股實債”頻發(fā)、政府隱性債務(wù)加劇，與PPP模式的應(yīng)有之意背道而馳。在上一波PPP狂潮中，這個問題是后來PPP項目清庫的主要原因。政府角色錯位
在PPP關(guān)系中，政府這一P是話語權(quán)的主導(dǎo)者，因此自然地在PPP項目中有向好引導(dǎo)的職責(zé)。但在一些項目中，地方政府過于關(guān)注自身的財政壓力而忽視自身需承擔(dān)的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任義務(wù)而并不考慮企業(yè)方利益，造成政府角色的缺位和錯位，對PPP項目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性都帶來了不利影響。管理人員腐敗
PPP項目“一管就死、一松就亂”，這里的“亂”很大程度上就是腐敗。PPP項目中，部分人員亂用職權(quán)、監(jiān)管不當(dāng)、亂收費(fèi)等問題時有發(fā)生，這給一些項目的推動增加了很重的負(fù)擔(dān)，造成經(jīng)濟(jì)成本增加、社會大眾利益受損。政府任性違約
契約精神是PPP模式能夠廣泛推廣的基石，參與者數(shù)十年間要在同一條船上合作共濟(jì)，就必須要有基本的信任，且在關(guān)系上要有一定制衡。但現(xiàn)實是，長期以來受官本理念的影響，政府大多數(shù)時候處于絕對強(qiáng)勢的地位，社會資本根本無法與其制衡。一旦政府方發(fā)生違約等狀況，很容易導(dǎo)致企業(yè)陷入窘境，蒙受經(jīng)濟(jì)損失而束手無策。以上是9類PPP項目運(yùn)作過程中典型問題，關(guān)于PPP實操的學(xué)問遠(yuǎn)不止于此，本文僅借此說明核心問題，我們再往下分析。細(xì)心的朋友可能發(fā)現(xiàn)，上述9類問題其實是不能并列的，因為這些問題是分層的，其中1-5是表層問題，6-9則是深層問題，表層問題的解決必須是以深層問題解決為前提。或者說表層問題本就不存在，不過是各方逃避深層問題的借口。比如法規(guī)制度不完善一項，無論是地方政府還是社會資本方，之所以都寧愿把問題歸結(jié)于法規(guī)制度，無非是不想觸及本質(zhì)——尊重和遵守規(guī)則，各方都想凌駕于法規(guī)法規(guī)制度之上且都能凌駕于法規(guī)法規(guī)制度之上，最終的結(jié)果是圍繞PPP的政策、法規(guī)、條例、細(xì)則越來繁雜、補(bǔ)丁越補(bǔ)越多，帶來的規(guī)范性缺十分有限，反倒是整套模式運(yùn)行的效率越來越低，陷入作繭自縛的困境。以上問題出現(xiàn)在PPP模式中，其中的絕大多數(shù)將來同樣有可能出現(xiàn)在EOD模式中，而PPP+EOD就更加復(fù)雜了。04
一個模式能否良好運(yùn)行的關(guān)鍵
如果把環(huán)保行業(yè)比作一塊棋盤，游戲不管是玩了多年的PPP還是將要玩的EOD，最缺的不是規(guī)則而是對規(guī)則的尊重和遵守。
不管是PPP還是EOD都是很好的模式，原理上并不難理解，關(guān)鍵難點(diǎn)在落地、在推廣。在這個過程中不得不制定規(guī)則，但是光有規(guī)則還不行，關(guān)鍵在于對規(guī)則的尊重和遵守。而要實現(xiàn)這一點(diǎn)的關(guān)鍵則在于規(guī)則制定者對規(guī)則的尊重和遵守，否則亂象必然泛濫，屆時只能以清庫這種釜底抽薪式的方式遏制亂象的范圍，而不能以升級優(yōu)化系統(tǒng)減少亂象的比例。PPP 核心包括三個方面：契約精神、風(fēng)險共擔(dān)、收益共享，成敗的關(guān)鍵在于政府能夠在多大程度上平視和尊重社會資本。PPP早期做成了不少，倒是后來弊端百出，核心的原因不是缺經(jīng)驗、制度，而是其中關(guān)鍵的那一P內(nèi)心是不是真心想做成事。早期的時候，很多項目是樣板工程，最初的實踐者也是示范者，自然就會全力地、精心地去做。再后來就不會那么用心用力了，比如各要素等堪稱頂級配置的鳥巢照樣做得一塌糊涂。因為我們的國情中有一項是，當(dāng)一種制度玩熟練了、廣泛應(yīng)用了，其發(fā)展的方向未必是走向成熟，但一定是里面的彎彎繞會變多。很多情況下，不管立多少規(guī)矩，一個PPP項目都是一個具有極大不確定性的事兒。在PPP模式中，社會資本方是處在絕對弱勢地位的，至少是不對等的。你能測算到的風(fēng)險不是主要風(fēng)險，入了局基本上就得聽人擺布了。如今，伴隨著PPP模式的又一次沖鋒號吹響，EOD模式也進(jìn)入了試點(diǎn)階段，未來這二者還要加起來，走向如何有待觀察，不過從EOD概念的官方闡釋看，依舊是一股“云山霧罩、無比美好”的氣質(zhì)。
05
結(jié) 語
PPP或者未來EOD的規(guī)范化問題，其本質(zhì)不是能不能的問題，而是想不想的問題。解決了想不想的問題，還要解決由誰來主導(dǎo)的問題，自然是由專業(yè)者來主導(dǎo)。有一個總結(jié)非常好：中國 PPP 的發(fā)展是制度、政治、文化、經(jīng)濟(jì)和其他偶然因素等眾多因素綜合影響的結(jié)果，想必這一結(jié)論的得出一定是建立在對國情的充分認(rèn)知上的。未來玩家們?nèi)绾螀⑴cPPP、EOD、PPP+EOD這些個高端游戲，無他，唯有吃透那些規(guī)則中的規(guī)則。
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