生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級的實踐探索
近年來，杭州、成都、長沙、西安、濟南、合肥等地立足本地實際情況，參考國外成功做法，主要采取三種模式來優(yōu)化升級生活垃圾分類與回收體系：第一種模式為基于智能化和自動化技術的分倉模式或前置倉儲回收模式；第二種模式為多方參與的精細化、智慧化、體系化管理模式；第三種模式為覆蓋兩網融合的全鏈條工作模式。主要優(yōu)化升級領域及其成效如下：
一是建立全鏈條數據系統(tǒng)，實施精準化管理。例如，第二種模式依托信息平臺對居民參與垃圾分類的成效以及獲得的積分、收益進行數字化管理，通過可視化手段及大數據分析，形成數據引導動態(tài)管理地圖。體系化管理是指在前端依托智能管理平臺的宣講引導居民科學分類與投放垃圾，在中端將分類投放后的垃圾分運至餐廚處理廠、垃圾中轉站，在后端對清運的垃圾開展集中處置。第三種模式是從終端倒推，確定可消納回收的品類，投建縣市級綜合高、低值分揀回收處置中心，查漏補缺、優(yōu)化配置，再以全品類、全流程垃圾分類智慧化數據監(jiān)管云平臺為支撐，以回收交投點、轉運車、分揀處理中心為線下體系，通過綠色賬戶、回收網點、收運管理、分揀處置等系統(tǒng)，實現(xiàn)全鏈條的數字化運營管理。
二是融入智慧化技術，提升管理和運營績效。目前的優(yōu)化升級都融入了智慧化技術。有的智慧化水平高，對廢品類別的識別率在90%以上，實現(xiàn)應收盡收；有的適應能力強，能滿足中老年人、拾荒人、上班族、學生等各類人群不同分類水平的投放。例如，第一種模式能針對不同的投放質量給予相應的結算，具有檢測識別、分倉存儲、稱重計量、積分和結算、移動壓縮、滿溢報警、清運派單等功能，通過滿溢警示系統(tǒng)的自動派單，可減少低效清運。第三種模式通過大數據平臺調度，納入已有保潔、環(huán)衛(wèi)的考核管理，有效收集和分類運輸、處置各類可回收物、有害垃圾和大件垃圾；規(guī)范各回收站點，通過小區(qū)、社區(qū)、街道實時數據的收集和統(tǒng)計分析，為垃圾分類與回收管理的精準化和溯源監(jiān)督提供數據支撐。
三是增強設施倉儲能力，優(yōu)化區(qū)域網絡體系。例如，第一種模式的存儲和壓縮功能提升了單次回收倉儲能力和箱體倉儲覆蓋范圍，解決了目前普通智能回收箱和普通垃圾桶（240L）存在的紙箱、泡沫等滿溢問題，減少了清運頻次和物流成本，節(jié)約了單次收集時間，并可部分替代傳統(tǒng)模式中的回收網點、中轉站、分揀中心。與普通設施回收相比，采用第一種模式中的分倉方式回收，單次收集量由50kg提升至300kg以上，單人單日收集量由50—150kg提升至500—10 000kg，網點覆蓋戶數由200戶/臺增至1000—3000戶/臺，管理員覆蓋戶數由500戶增至6000戶，管理員覆蓋箱體由0.5—1臺增至20臺以上。采用第一種模式中的前置倉自動分倉方式，可滿足大型社區(qū)較長時間的投放需求，改變回收站點“小散亂”現(xiàn)象，減少周轉站和二次分揀中心的投資建設和運營，實現(xiàn)逆向回收體系的優(yōu)化。
四是鼓勵多方參與和監(jiān)督，促進社會共治。各地在試點中，都探索符合本地實際的政府引導、基層單位配合、第三方公司運營協(xié)同推進的模式。一些地方在智慧化管理的同時，推行定時、定點、定期和定人管理的方式，即每天定時投放，“四分類”垃圾桶定點、廚余小桶定點、智能設備定點，定期入戶宣傳、獎勵、舉辦資源回收日等，制訂督導人員、清運人員、分揀人員、分管人員及其崗位職責。
根據反饋，生活垃圾分類與回收體系的優(yōu)化升級可提高垃圾分類的效果，暢通物質流、價值流和信息流，既促進垃圾分類網絡和回收利用網絡的融合，又減少人力、物流支出及能耗、物耗和碳排放，改善了市容環(huán)境，提升了城市精細化管理水平?？傮w來看，財政支出可承受，居民參與可接受，建設和運營也可持續(xù)。
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級需解決的問題
2.1 政策和標準體系建設不健全，激勵約束作用有限
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級離不開政策的支持，現(xiàn)有政策還存在一些不足：一是各環(huán)節(jié)政策設計的整體性考慮不足。在以前的混合處理模式下，各環(huán)節(jié)往往根據垃圾產生量收費或者獲得補貼，但隨著生活垃圾分類和源頭減量工作不斷深入，進入填埋、焚燒利用、廚余資源化等環(huán)節(jié)的垃圾量會不斷減少，獲得的補貼也會減少。二是激勵和約束機制不足。由于生活垃圾分類計價、計量收費缺乏實施細則，生活垃圾分類投放的激勵和約束有限，政府、社會組織、企業(yè)、居民參與的積極性不高，導致精細化、智慧化、體系化管理不足。三是稅收扶持政策需要改革落實。2021年12月，財政部、稅務總局發(fā)布的《關于完善資源綜合利用增值稅政策的公告》規(guī)定享受增值稅（即征即退政策）時，需要取得銷售方的發(fā)票或者開具的收款憑證，而生活垃圾可回收物投放主體為居民，運營過程中產生交易時，企業(yè)需要支付現(xiàn)金或者等價值的積分給居民，居民卻無法開發(fā)票給運營企業(yè)。國家對再生資源行業(yè)的稅收優(yōu)惠傾向于規(guī)范化加工利用環(huán)節(jié)，垃圾分類和回收環(huán)節(jié)運營服務的主要支出是人工成本，占70%以上，抵扣少，增值稅稅負高，不利于一般納稅人企業(yè)做大規(guī)模，難以改變服務市場散亂、從業(yè)門檻低、不易管理的狀態(tài)。這些問題導致一些地區(qū)的垃圾分類回收實際經營量遠遠大于實際繳稅額度。四是相關標準欠缺或難以實施?，F(xiàn)行的再生資源國家標準都是針對傳統(tǒng)的工業(yè)端再生資源進行編寫的，不能滿足生活垃圾回收體系建設的要求。現(xiàn)行的垃圾分類相關國家標準只集中于垃圾分類的標志標識、投放點位建設、運營管理、信息平臺及末端的處理，缺乏前端體系建設的標準。據不完全統(tǒng)計，目前我國共發(fā)布再生資源國家標準近40項。供銷、國內貿易、紡織、有色金屬、輕工、化工、出入境檢驗檢疫等行業(yè)標準60余項，地方標準20余項。但大部分品種（尤其是部分低值再生資源）的回收缺乏技術標準、質量標準和檢測標準。有的標準制定后難以得到實踐的響應。例如，有的標準規(guī)定塑料泡沫屬于可回收垃圾，但在實際中，因其體大、質輕，常被垃圾分揀員歸入其他垃圾。
2.2 新型基礎設施建設不足，全過程的規(guī)范化管理能力欠缺
生活垃圾總量逐年增長，生活垃圾分類與回收基礎設施建設存在如下問題：一是新型垃圾處理設施體系建設不足。不少地方由于資金不足、難以選址等原因，導致傳統(tǒng)的生活垃圾收集和處置的能力都不足，更難以建設生活垃圾分類與回收的全鏈條基礎設施。不少地方可回收物投放后混雜在一起，需二次分揀。投放流程僵化地按“點、站、場”三級模式管理，效率不高。濕垃圾與其他垃圾分開投放、清運、處置、消納，但按照環(huán)衛(wèi)組織模式仍需日產日清甚至一日多清。部分可回收物因為缺乏回收利用渠道變?yōu)椴荒芾玫睦?/span>二是智能回收、前置倉儲或者分倉存儲、垃圾壓縮的回收設施建設總體不足，人力和物流的消耗居高不下，垃圾分類信息的區(qū)域實時化和管理精準化不足。三是管理規(guī)范化不足。例如，在垃圾投放環(huán)節(jié)，一些地方對投放時間、投放地點、投放要求規(guī)定不統(tǒng)一，缺乏持之以恒的督導，導致實施效果不一。在垃圾清運環(huán)節(jié)，分類清運或混合清運的費用都由地方財政負擔，補貼差別化體現(xiàn)不足。濕垃圾處理后形成的沼液是處理達標排至市政污水管網，還是收集送至農田開展資源化利用，目前尚未形成共識。
2.3 市場化運營水平不足，垃圾分類與回收體系整合程度不高
生活垃圾分類與回收體系的市場化、集約化優(yōu)化升級存在以下問題：一是廢舊物資回收目前總體仍處于“小散亂”狀態(tài)，尚未通過信息化整合為區(qū)域回收網絡體系，人力資源投入過多和運輸車載運不充分現(xiàn)象突出。對于小散企業(yè)，收運環(huán)節(jié)存在超高、超重等危險運輸方式，處置環(huán)節(jié)缺乏廢水廢氣處置等環(huán)保措施，安全和環(huán)境風險大，加重了政府負擔。二是政府投入難持續(xù)。例如，一些地方啟動垃圾分類后，財政支持力度大，在高峰期，社區(qū)垃圾桶前均配備督導員，這種投入難以持久。三是政府補貼難持續(xù)。例如，有的地方根據平臺用戶的數量給予企業(yè)補貼，為了提高用戶數量，有的企業(yè)就通過攢積分、換禮品等方式鼓勵居民分類可回收物，但這個做法成本太高。打電話約人上門進行回收也因人力成本過高不可持續(xù)。
2.4 “互聯(lián)網+”融合不夠，信息化、智慧化和體系化運行不足
目前，生活垃圾分類與回收體系的優(yōu)化升級全過程智慧化方式賦能不足：一是各主體運用互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數據和云計算等現(xiàn)代信息技術構建全鏈條業(yè)務信息平臺和回收追溯系統(tǒng)不足，難以統(tǒng)計分析小區(qū)、社區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾分類實際情況，難以對回收網點、收集運輸、分揀處置系統(tǒng)開展全鏈條數據化管理，而且可回收物、有害垃圾、大件垃圾的有效收集、運輸、處置和數據監(jiān)管的體系化不足。二是納稅企業(yè)需建立載明交售人員身份信息的再生資源回收臺賬，雙方都不方便，有必要利用區(qū)域物聯(lián)網平臺自動生成相關信息。三是居民利用手機應用程序等移動媒介開展垃圾分類與回收不足。近年來我國生活垃圾清運量年增長率為3.6%—7.2%，說明通過移動媒介培訓提升垃圾分類源頭減量和過程減量的潛力巨大。例如，由于缺乏區(qū)域物聯(lián)網平臺，廢品交售還需經過傳統(tǒng)的整理、稱重、結算，回收效率不高。
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級的政策建議
3.1 完善政策和標準體系，發(fā)揮激勵與約束作用
建議對現(xiàn)有政策進行整合、改革或創(chuàng)新。一是地方政府建立從垃圾產生源頭到末端處理的全過程管理和考核方法。按照事權與財權統(tǒng)一、有權必有責的原則，圍繞新的工作格局明晰環(huán)衛(wèi)主管部門與其他主管部門的環(huán)衛(wèi)管理責任，形成工作合力。收費、補貼和考核政策要體現(xiàn)對各環(huán)節(jié)運行主體的正向激勵。例如，政府制定的收費和補貼機制應與垃圾分類質量及垃圾減量化、資源化、無害化掛鉤，與智慧化、體系化、全過程建設與運營掛鉤。對于低值資源的回收給予合理補貼等。二是創(chuàng)新垃圾分類計量收費等激勵約束機制。考慮到居民負擔水平和收入差異，建議制度的設計體現(xiàn)共同但有區(qū)別的原則，根據居民垃圾投放質量和投放重量設置一般收費與超量累進收費標準，這樣既可控制大多數居民的垃圾費用支出，又遏制了城鄉(xiāng)垃圾增量。垃圾分類計量收費宜實現(xiàn)自動化和智慧化，減少人力支出。三是以問題為導向改革落實稅收政策。稅收政策的改革要充分考慮生活垃圾收集、運輸、處理環(huán)節(jié)不同主體的利益。針對垃圾分類和回收環(huán)節(jié)中人工成本占比高的問題，提高增值稅抵扣額，既利于一般納稅人企業(yè)做大規(guī)模，提高運營效率，也便于主管部門監(jiān)管。所得稅的抵扣可以基于電子交易記錄按照該地區(qū)同行業(yè)平均進項成本核算。四是系統(tǒng)完善國家和行業(yè)標準。將行業(yè)協(xié)會發(fā)布的垃圾分類團體標準修改上升為國家標準。查漏補缺，健全生活垃圾中主要再生資源品種的國家和行業(yè)標準，針對回收量大的泡沫等低值再生資源制定國家或行業(yè)標準，為建立廢舊物資循環(huán)利用體系提供標準支撐。
3.2 改造和新建基礎設施，為全過程、規(guī)范化、體系化管理奠定軟硬件基礎 各地要制定規(guī)劃，穩(wěn)步開展垃圾分類與回收體系全鏈條的軟硬件建設與更新。一是以構建“無廢城市”和循環(huán)社會為指導，逐步優(yōu)化網點布局，強化資金、用地等要素保障，通過智慧化技術賦能，深入推進生活垃圾分類網點與廢舊物資回收網點的“兩網”融合，以最終出口為導向，協(xié)同開展垃圾分類與回收工作，規(guī)范可回收物的利用，防止廚余垃圾和園林綠化垃圾被填埋，防止分揀出的廢舊物資被送進焚燒廠或填埋場。二是商務部門和住建部門要制定政策，鼓勵各類資本以市場化的方式參與智能回收、前置倉儲或者分倉存儲、垃圾壓縮等回收設施建設，對現(xiàn)有垃圾分類回收體系與運營體系進行升級換代。三是對體系化、智慧化設施建設和運營給予補貼，不斷提高垃圾收、儲、運、處理及利用全過程的信息化和自動化水平。提高分類清運、分類處置的補貼標準，總體減輕企業(yè)運行成本和政府補貼負擔。四是以全過程化、體系化、智慧化、精細化管理為指導，全面開展垃圾分類與回收系統(tǒng)的崗位培訓和考核，加強垃圾分類的督導。
3.3 全面實施市場化，通過科學規(guī)劃和市場競爭整合和優(yōu)化現(xiàn)有體系 充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，增強生活垃圾分類與回收體系建設和運行的內生動力。一是通過政府購買服務，培育扶持高新企業(yè)，支持龍頭企業(yè)整合中小企業(yè)和個體經營戶，促進垃圾分類與回收體系的集約化發(fā)展和規(guī)范監(jiān)管，消除“小散亂”企業(yè)造成的環(huán)境與安全隱患。鼓勵回收企業(yè)與物業(yè)企業(yè)、環(huán)衛(wèi)單位、利廢企業(yè)等單位建立長效合作機制。鼓勵利廢企業(yè)與上游企業(yè)探索回收、加工、利用體系化經營模式。二是運用社會治理機制推進生活垃圾分類與回收工作，實施獎勵機制，激發(fā)企業(yè)積極性?？筛鶕刻炖鴮嶋H產生量和垃圾分類與回收效果，提出考核目標，實施費用包干制，超支自負、節(jié)省自得。這樣既可穩(wěn)定地方的財政補貼支出，還能促進企業(yè)通過優(yōu)化服務減少人力和運輸支出，充分回收有價值垃圾。三是政府給予企業(yè)的補貼需明確覆蓋范圍、工作效率和實際效果等標準，提高財政補貼的實施績效，減少無效和低效的補貼。支持運營企業(yè)采取因地制宜的激勵和約束措施。
3.4 通過信息化技術賦能，提升全過程、體系化、智慧化和精準化管理水平 一是將現(xiàn)代信息化智慧技術與垃圾分類回收工作融合發(fā)展。各地要統(tǒng)籌組建本地垃圾分類與回收大數據管理平臺，各方面通過全過程、能監(jiān)管和可追溯的數據鏈與物資流，動態(tài)掌握各方面垃圾的產生、運輸、回收、處置信息，精準開展工作調度，降低運行成本，提高監(jiān)管效率。不斷提高垃圾分類與回收的考核標準，實現(xiàn)城市管理能力的升級。在有條件的地方，鼓勵參照物流快遞行業(yè)政策，對回收行業(yè)車輛配備、通行區(qū)域、上路時段等予以支持并出臺規(guī)范化管理措施，完善再生資源類固體廢物跨地區(qū)運輸備案機制，提升再生資源跨區(qū)轉運效率。二是鼓勵各運營主體建設和本地垃圾分類與回收大數據管理平臺對接的信息平臺。居民可在各信息平臺認證后使用，信息平臺互聯(lián)互認，方便行業(yè)監(jiān)管和稅收管理。三是鼓勵居民運用手機小程序app等移動媒介實現(xiàn)線上線下協(xié)同發(fā)展。通過新一代分類回收和運輸、處置設施體系的聯(lián)網應用，改革和優(yōu)化目前“點、站、場”的回收組織結構。建立激勵機制，讓每個居民通過移動媒介都能成為社區(qū)的保潔員、宣傳員、信息員和監(jiān)督員。