2020 年第七十五屆聯(lián)合國大會上，中國向世界鄭重承諾：力爭在 2030 年前實現(xiàn)碳達峰，在 2060 年前實現(xiàn)碳中和。2020 年中央經(jīng)濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”作為 2021 年重點任務之一，一年來國家上馬了一系列政策和措施。雙碳戰(zhàn)略的提出和實踐，體現(xiàn)了我國的智慧和擔當。

1. 政府層面， 1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）開啟了全球應對氣候變化的國際治理進程。1995年起，該公約締約方每年召開締約方會議（Conferences of the Parties，COP），圍繞公約內(nèi)容開展了持續(xù)談判，比較有名的如COP3上提出的《京都議定書》，COP21上提出的《巴黎協(xié)定》。

   
   

2. 科學層面，由世界氣象組織（WMO）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于1988年建立了政府間氣候變化專門委員會（IPCC），以對世界上有關(guān)全球氣候變化的最好科學、技術(shù)和社會經(jīng)濟信息進行匯總和評估。該組織于1990、1995、2001、2007、2014年分別發(fā)布了5次評估報告，第六次評估報告預計2022年全面完成。

WMO發(fā)布的《2020年全球氣候狀況》指出，2020年全球平均溫度比工業(yè)化前上升了大約1.2℃，海洋持續(xù)變暖、冰凍圈風險加大、洪水和干旱事件頻發(fā)、多地氣溫突破歷史最高紀錄，極端氣候事件影響日漸深重。引起氣候變化的原因可分為自然因素和人為因素兩大類，但是IPCC第五次評估報告明確指出：人類活動導致了20世紀50年代以來一半以上的全球氣候變暖，這一結(jié)論的可信度超過95%。第六次評估第一組報告（2021）指出：氣候系統(tǒng)的許多變化與日益加劇的全球變暖直接相關(guān)，二氧化碳是氣候變化的主要驅(qū)動因素。全球變暖是人類活動不斷排放的二氧化碳等溫室氣體所致，這一觀點基本上是全球環(huán)境科學家的共識。

2015年達成的《巴黎協(xié)定》中，各國政府承諾將全球平均溫度控制在比工業(yè)化前水平升溫2℃以內(nèi)，并努力達到1.5℃以內(nèi)的目標。2021年在格拉斯哥舉行的聯(lián)合國氣候變化大會上，各國領(lǐng)導人反復強調(diào)必須把溫度控制在1.5℃以內(nèi)。

根據(jù)IPCC第五次評估報告，如果將工業(yè)化以來全球溫室氣體的累積排放控制在3.7萬億噸二氧化碳，人類有三分之二的可能性能夠把全球升溫幅度控制在2℃。但根據(jù)有關(guān)研究團隊的計算，全球只剩下大約8000億噸碳的碳空間了。不同的利益團體目前就是在爭奪未來這8000億噸碳的排放權(quán)。

根據(jù)《巴黎協(xié)定》，各國應根據(jù)各自國情、能力自主決定應對全球氣候變化的貢獻力度，定期向UNFCCC提交國家自主貢獻（NDC）。但是根據(jù)UNEP發(fā)布的《排放差距報告2020》顯示，即便所有無條件的國家自主貢獻都得到充分實施，在溫控2℃的目標下，2030年仍有150億噸碳排放缺口。在溫控1.5℃的目標下，2030年排放缺口將達到320億噸。直白的說，預期的溫控目標需求很高，各國的減排壓力都很大。

因為現(xiàn)有國情和發(fā)展預期不同，國際氣候談判一直存在不同站位的利益集團，如歐盟、美加俄日等傘形國家集團、小島國集團、新興經(jīng)濟體發(fā)展中國家等，輿論導向也不同。雖然UNFCCC明確了發(fā)達國家和發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別的責任”，但國外常常只強調(diào)我國是目前全球碳排放總量最高的國家，盡管截止2019年我國人均碳排放量仍低于美國、俄羅斯、日本。

我國一直積極應對氣候問題，1992年簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，1998年簽署《京都議定書》，2015年向聯(lián)合國提交了國家自主貢獻目標（到2030年左右達到峰值），2016年簽署《巴黎協(xié)定》，2020年9月在第七十六屆聯(lián)合國大會上明確了30·60目標。主動實施雙碳戰(zhàn)略、且承諾在碳達峰后30年內(nèi)實現(xiàn)碳中和，是我國主動作為、建設性參與全球氣候治理、展現(xiàn)中國智慧和大國風范的表現(xiàn)。歐盟很多國家在2010年甚至2000年前就實現(xiàn)了碳達峰，但僅承諾2050年實現(xiàn)碳中和。

應對氣候變化問題目前主要有三種管理機制：碳排放許可證制度（如美國）、碳稅制度（如日本、加拿大）、碳排放交易制度（如歐盟），其中碳排放交易制度應用最為廣泛。截止2020年，包括歐盟在內(nèi)的40多個國家或地區(qū)建立了碳排放交易市場，主要發(fā)達國家都已經(jīng)建立或著手建立自身國內(nèi)的碳排放交易市場。其中歐盟碳排放交易市場已成為全球規(guī)模最大、機制最為完善、市場最為成熟的碳排放交易市場，共有20多個國家參與。目前世界上還沒有形成統(tǒng)一的國際排放權(quán)交易市場，中國碳交易市場未來有望成為全球最大的碳交易市場之一。2021年7月14日，歐盟委員會正式公布碳邊境調(diào)節(jié)機制提案，啟動立法進程，該政策擬配合歐盟碳排放交易體系政策于2026年起生效，將通過征收碳邊境稅或關(guān)稅、納入歐盟碳交易機制、在消費層面對產(chǎn)品征收碳稅等方式，對部分具有碳泄露風險或特定的碳密集型產(chǎn)品征收進口關(guān)稅。這是一種典型的碳壁壘。

自2020年明確30·60目標后，我國不斷細化完善雙碳相關(guān)目標指標，核心內(nèi)容如下：

• 到2030年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上。（2020年12月12日，習近平在在氣候雄心峰會上的承諾）

  
  

• 中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項目。（2021年9月21日，習近平在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話）

  
  

• 實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風險”原則。到2025年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2020年下降13.5%；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消費比重達到20%左右；森林覆蓋率達到24.1%，森林蓄積量達到180億立方米。到2030年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到12億千瓦以上；森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190億立方米，二氧化碳排放量達到峰值并實現(xiàn)穩(wěn)中有降。到2060年，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現(xiàn)。（2021年9月22日，中共中央國務院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見）

中央層面成立碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組，組織制定并將陸續(xù)發(fā)布“1+N”政策體系，“1”是碳達峰碳中和指導意見，“N”包括2030年前碳達峰行動方案以及重點領(lǐng)域和行業(yè)政策措施和行動，主要包括以下十個方面：

（1）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。（2）推動產(chǎn)業(yè)和工業(yè)優(yōu)化升級。（3）推進節(jié)能低碳建筑和低碳基礎設施。（4）構(gòu)建綠色低碳交通運輸體系。（5）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。（6）推動綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新。（7）發(fā)展綠色金融以擴大資金支持和投資。（8）出臺配套經(jīng)濟政策和改革措施。（9）建立完善碳交易市場。（10）實施基于自然的解決方案。

我國碳交易市場的建設總體可分成三個階段：（1）CDM建設階段（2005-2011年），主要依托于國外市場。（2）北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等7省市碳交易試點階段（2011-2017）。（3）全國碳市場建設（2017-2020）和運行（2020年后）階段，期間先后出臺了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》、《關(guān)于全國碳排放權(quán)交易相關(guān)事項的公告》等系列文件。

落基山研究所、安永碳中和課題組等一些研究團隊陸續(xù)發(fā)布了各自研究的雙碳技術(shù)路線?？傮w來看，技術(shù)路線思路大致相同，基本主要包括：（1）能源供給側(cè)。發(fā)展風光水可再生能源，構(gòu)建基于特高壓、微電網(wǎng)等技術(shù)的源網(wǎng)荷儲智能調(diào)控的新型電力系統(tǒng)，大力發(fā)展儲能技術(shù)，推動氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快生物質(zhì)能利用等。（2）能源需求側(cè)。消除過剩產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)能降耗、提升能源利用精細管控水平，優(yōu)化生產(chǎn)工藝、尋求更高效的新技術(shù)新材料，降低過程中的直接排放等。（3）負碳技術(shù)。深挖林業(yè)、海洋等碳匯空間，保護現(xiàn)有碳庫資源與生物多樣性，推進碳捕集、利用與封存技術(shù)研發(fā)應用等。

目前我國碳交易市場有兩類基礎產(chǎn)品，一類為政府分配給企業(yè)的碳排放配額，另一類為國家核證自愿減排量(CCER)。國內(nèi)幾個省市的試點市場有碳遠期、碳基金、碳債券、配額托管、配額回購等衍生品的探索，但目前全國碳市場僅限碳配額交易。

全國碳排放權(quán)交易市場目前具有以總量控制為前提、以配額管理為核心、以MRV核查制度為基礎、輔以抵消機制的特點。目前該市場僅覆蓋電力行業(yè)，“十四五”期間將逐步覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等八大行業(yè)。

配額分配方法有歷史排放總量、行業(yè)基準線、歷史排放強度等多種。已發(fā)布的發(fā)電行業(yè)配額實施方案采用有調(diào)整系數(shù)的基準線法。結(jié)合有關(guān)專家領(lǐng)導態(tài)度來看，我國碳排放配額分配辦法“最終目標還是要統(tǒng)一實行基準線法”。

根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，但抵銷比例不得超過應繳配額的5%。全國碳市場第一個履約周期（2021年）內(nèi)可用的CCER均為2017年3月（此后CCER市場處于關(guān)閉狀態(tài)）前產(chǎn)生的符合要求的減排量。

十四五期間，生活垃圾處理仍屬于自愿減排行業(yè)，相關(guān)企業(yè)可待國家CCER市場重新啟動后積極申報相關(guān)減排項目、獲取碳資產(chǎn)收益；同時認真分析現(xiàn)有項目水平，積極推進工藝改良和先進技術(shù)儲備，為未來的技術(shù)迭代做好準備。

塑料焚燒是生活垃圾焚燒工藝中碳排放的主要來源。針對焚燒工藝，在計算省級溫室氣體清單時主要考慮礦物碳排放，而橡塑類是垃圾中礦物碳含量最高的部分。因此以減塑降碳為主的源頭減量和末端利用措施將是未來的發(fā)展方向。

目前生活垃圾處理項目碳減排核算時多數(shù)以填埋為基準線，相較而言碳減排量較大，但隨著焚燒能力的擴張，長遠來看基準線存在調(diào)整的可能性。目前對于填埋項目本身而言，可從提高填埋氣收集利用率、封場修復等方面開展碳減排工作。

根據(jù)我院測算分析，在不采取填埋處理的情況下，典型區(qū)域范圍內(nèi)生活垃圾處理領(lǐng)域碳排放及減排量較高的對象依次為：焚燒、可回收物、廢棄油脂及濕垃圾。相關(guān)減碳工作可根據(jù)輕重緩急逐步推行。就焚燒廠而言主要是提升能量轉(zhuǎn)換和利用效率。

從生命周期視角估算，可回收物的回收利用約占生活垃圾處理行業(yè)負碳排放總量的30-43%，是碳減排的重要抓手。后續(xù)應進一步促進可回收物體系的規(guī)范、穩(wěn)態(tài)發(fā)展。

從生命周期視角估算，不同濕垃圾處理工藝碳排放差異較大，但是高能耗普遍是各類工藝優(yōu)化的重點。建議因地制宜選取處理工藝的同時，進一步提升濕垃圾資源化利用水平。