憶往昔，滔滔江河，洪濤漫卷，蜿蜒千年，橫無際涯，于世代更替中傳誦著穿越歷史煙云的恢弘詩篇;展未來，河長軌制，治水大計(jì)，一年肇始，砥礪求索，于時(shí)代中譜寫著“重整江山”的治水圖卷。

從國家主席習(xí)近平在2017新年賀詞中首次提到““每條河流要有‘河長’了”，到國務(wù)院總理李克強(qiáng)政府工作報(bào)告中明確指出全面推行“河長制”?！昂娱L制”漸漸成為公眾熟知的稱呼并首次被納入政府工作報(bào)告。

那么，何為“河長制”?“河長制”實(shí)施現(xiàn)狀如何?“河長制”作為呵護(hù)河清水綠的可行探索，目前在深化過程中存在哪些亟需解決的問題?本期“風(fēng)向標(biāo)”將帶領(lǐng)讀者深入解讀“河長制”的“前世今生”。

巧拓治水新路徑

以強(qiáng)力問責(zé)倒逼責(zé)任落地

“河長制”源自江蘇水環(huán)境治理過程中不可回避的歷史——2007年，無錫市太湖地區(qū)藍(lán)藻爆發(fā)和飲水危機(jī)事件，此次事件敲響了這座鑲嵌在吳越大地上的璀璨明珠生態(tài)危機(jī)的警鐘。

而后，無錫市開始鐵腕治污，創(chuàng)新推行水功能區(qū)達(dá)標(biāo)“河長制”這一治理水污染綜合管理機(jī)制，規(guī)定每條河由省市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河流管護(hù)第一責(zé)任人。

經(jīng)過“河長制”近十年的長效治理，2011到2016年，79個(gè)“河長制”管理斷面的水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率維持在70%以上，那座江南“畔湖而居，因水成市”的“太湖明珠”無錫又重整妝容出現(xiàn)在市民面前，“河長制”也很快成為全國治理河道污染的范本，逐漸在中國大江南北“擴(kuò)散”開來。

2016年10月，基于無錫等地的成功探索、總結(jié)，中央深改組第二十八次會議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。時(shí)隔兩個(gè)月后，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于全面推廣河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，明確到2018年底我國全面建立“河長制”。至此，“河長制”已從當(dāng)年應(yīng)對水危機(jī)的應(yīng)急之策上升為國家意志。

毋容置疑，“河長制”是近年地方涌現(xiàn)出的河湖管理保護(hù)的制度創(chuàng)新。但是，為什么一個(gè)地方涌現(xiàn)出的實(shí)踐能夠迅速上升為全國全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措?得到中央領(lǐng)導(dǎo)一致“熱捧”，并一躍成為時(shí)下最熱門的網(wǎng)絡(luò)熱詞。筆者認(rèn)為，源于以下幾個(gè)方面的考量。

第一、“河長制”為我國環(huán)境治理體系改變提供了示范樣本，彌補(bǔ)了早先“九龍治水”的弊端。

近年來，我國環(huán)境污染防治立法雖然有了一定的基礎(chǔ)，但單純依靠行政主導(dǎo)的環(huán)境治理體系中體系結(jié)構(gòu)不完善、操作性不強(qiáng)等環(huán)境問題弊端開始逐步暴露。

“河長制”抓住了水環(huán)境治理多部門難協(xié)調(diào)的痛點(diǎn)，明確各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;“省、市、縣、鄉(xiāng)”的四級河長均由各級的黨政“一把手”直接擔(dān)任，而不是由交由副手或者環(huán)保局等負(fù)責(zé)，從根本上確保了取得水環(huán)境治理的最佳效果。同時(shí)，《意見》也對“河長制”的工作職責(zé)、主要任務(wù)進(jìn)行明確，通過責(zé)任的落實(shí)，把環(huán)境保護(hù)、治水任務(wù)和各自分工有機(jī)結(jié)合起來，形成具有中國特色的治水之法。

兩會期間，水利部部長陳雷在“部長通道”上接受媒體采訪時(shí)表示，建立“河長制”，由黨政領(lǐng)導(dǎo)即省市縣鄉(xiāng)四級黨政領(lǐng)導(dǎo)作為河長，特別是省級有“總河長”來牽頭，各部門協(xié)調(diào)配合，有力推進(jìn)了水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)。

從地方實(shí)踐中我們也可以看到，“河長”治后多地一彎清池?zé)ㄈ灰恍碌男嘛L(fēng)貌，為我國環(huán)境治理體系改變提供了示范樣本。

第二、“河長制”消除水利與環(huán)保部門數(shù)據(jù)壁壘。

在我國，水利部門和環(huán)保部門是兩個(gè)分管的職權(quán)部門，在具體工作中或多或少會有部門之間的數(shù)據(jù)壁壘。

“河長制”的確立給兩個(gè)部門搭建了一個(gè)合作與協(xié)作的平臺，《意見》在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)化部門聯(lián)動中明確提出，建立水利部會同環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部委參加的全面推行河長制工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，研究解決重大問題。

為此，在中央層面，水利部和環(huán)保部一起建立一個(gè)部際聯(lián)席會議制度，一些重大的問題要提交這個(gè)部際聯(lián)席會議進(jìn)行協(xié)調(diào)。在地方層面，水利和環(huán)保部門在治理水污染、保護(hù)水資源、機(jī)制協(xié)調(diào)等方面加強(qiáng)了聯(lián)系。

水利部副部長周學(xué)文表示：“涉及到一些水污染事件，比如一些突發(fā)的水污染事件，環(huán)保部門主導(dǎo)，水利部門配合，我們主要做的，一是加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測，二是加強(qiáng)工程調(diào)度，減少突發(fā)水污染事件對經(jīng)濟(jì)社會的影響。我相信河長制實(shí)施以后，水利和環(huán)保在水污染防治、水資源保護(hù)方面會合作得更好?！?/p>

第三、“河長制”加大考核問責(zé)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

現(xiàn)行一些法律法規(guī)對河湖保護(hù)管理已有一些規(guī)定，但是考核問責(zé)做得并不到位，《意見》對此進(jìn)行強(qiáng)化，明確考核問責(zé)，其中實(shí)行差異化績效評價(jià)考核、實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制、考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)成為亮點(diǎn)。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究責(zé)任，而且終身追究?！昂娱L制”貫徹這一要求，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害終生追責(zé)制，解決了水環(huán)境治理周期長而政府官員任期短不匹配的問題，同時(shí)強(qiáng)化考核問責(zé)也確保了官員的重視程度。

正如環(huán)保部部長陳吉寧所言：“一個(gè)好的法律不能成為‘紙老虎’，要讓它成為一個(gè)鋼鐵利齒的‘利器’，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)?！?/p>

我國全面推行“河長制”

以制度護(hù)航一波清水

隨著“河長制”在各地大力推行，大地上奔騰的河流悄悄發(fā)生了變化。

“加快改善生態(tài)環(huán)境是人民群眾的迫切愿望，是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。必須科學(xué)施策、標(biāo)本兼治、鐵腕治理，努力向人民群眾交出合格答卷?！薄ぷ鲌?bào)告

筆者觀察各地今年兩會發(fā)現(xiàn)，涉及環(huán)保的篇幅更長了，嚴(yán)格落實(shí)“河長制”，消滅城市黑臭水體，出現(xiàn)在不少地方的政府工作報(bào)告中，更對其目標(biāo)定量、定性。

在首都北京，政府工作報(bào)告中明確提出著力改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)和考核體系。北京市市長蔡奇也在北京市第十四屆人民代表大會第五次會議上指出，2017年，北京將嚴(yán)格落實(shí)“河長制”，實(shí)施水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，改善國家和市級檢測斷面水質(zhì)。

據(jù)悉，《關(guān)于全面推廣“河長制”的意見》印發(fā)后不久，北京市政府常務(wù)會議就審議通過了《關(guān)于實(shí)行河湖生態(tài)環(huán)境管理地方行政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的意見》，《意見》明確河長成為保障水環(huán)境長效治理的第一責(zé)任人。

目前，北京市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三級河長組織體系已基本完成，建立了全市河湖生態(tài)環(huán)境檢查通報(bào)制度。自“河長制”實(shí)施以來，全市水環(huán)境污染問題較去年同期減少60%。未來北京市還將逐步實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、屬地負(fù)責(zé)、行業(yè)監(jiān)管、專業(yè)管護(hù)、社會共治”的河湖生態(tài)環(huán)境管理體系。

“玉帶繞京城、碧水潤民心?！币环訒?、水清、岸綠、景美的和諧宜居畫面正在首都大地徐徐展開。

天津市政府工作報(bào)告中同樣明確加大環(huán)境污染治理和防控力度。提出繼續(xù)實(shí)施水污染治理，全面深化“河長制”管理，嚴(yán)格引江、引灤水源保護(hù)，完成53座污水處理廠題標(biāo)改造，實(shí)施中心城區(qū)水環(huán)境提升工程。

作為“九河下梢”，天津河流水系眾多，早在2013年，天津市政府已經(jīng)開始全境推行“河長制”，是我國最早落實(shí)“河長制”的城市。天津市的“河長制”依據(jù)屬地為主、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的原則，確定了2013年、2015年和2020年三個(gè)階段的工作目標(biāo)，提出了加強(qiáng)截污治污和水資源保護(hù)、加強(qiáng)堤岸水面保潔和違章建筑清理、加強(qiáng)河道綠化和景觀建設(shè)、建立長效管理機(jī)制等4項(xiàng)主要任務(wù)。

從學(xué)習(xí)摸索“河長制”，到因地制宜踐行“河長”治，形成了具有天津特色的治水之制。落實(shí)“河長制”后，天津市感官水質(zhì)異常河道從211公里下降到34公里，環(huán)境衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)河道從53公里變?yōu)槿窟_(dá)標(biāo)，綜合考評優(yōu)秀河道從620公里提高到2274公里。

在贛鄱大地江西，“五河一湖一江”環(huán)繞構(gòu)成一張巨大的水網(wǎng)，如何管好河網(wǎng)密布的河湖，江西省2017年政府工作明確指出，在全境構(gòu)建起區(qū)域與流域相結(jié)合的“河長制”制度，統(tǒng)籌推進(jìn)九江長江、鄱陽湖及源頭地區(qū)生態(tài)保護(hù)，構(gòu)筑長江中下游生態(tài)安全屏障，以還長江“長江春水綠堪染，蓮葉出水大如錢”的綠色生態(tài)廊道。截至目前，“五河一湖一江”由7位省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級“河長”，其他河流則按流域由88名“市河長”、822名“縣河長”和萬余名“鄉(xiāng)、村河長”層層包干。

在筆者截稿之前，環(huán)保部舉辦例行新聞發(fā)布會上，環(huán)境保護(hù)部水環(huán)境管理司司長張波表示，全國34.9%黑臭水體已完成整治，計(jì)劃2017年底前全國基本消除黑臭水體。

“‘河長制’是加強(qiáng)河湖管理、解決河湖存在諸多問題的一種良策，之前已有8個(gè)省市試行，效果非常好。經(jīng)過幾個(gè)月的努力，目前已有25個(gè)省市制定了河長制的實(shí)施方案，其中近20個(gè)已由省(市)委省(市)政府批準(zhǔn)出臺。”水利部部長陳雷在全國政協(xié)十二屆五次會議上，介紹自去年底全面推行“河長制”以來的情況時(shí)談到。

根據(jù)時(shí)間表，各省(區(qū)、市)要在2018年底全面建立河長制。兩年時(shí)間，彈指而已，各地須只爭朝夕。目前，全面推行“河長制”工作開局良好，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南已經(jīng)全面推進(jìn)“河長制”，山西、遼寧、湖北等省(自治區(qū)、直轄市)在部分市縣或流域水系實(shí)行了“河長制”，確保2018年年底前全面建立“河長制”。

“河長制”成效顯著

全面推行需破解

不容置喙，“河長制”是我國進(jìn)一步增強(qiáng)河湖管理、形成長效機(jī)制的重要方面，但目前尚處于探索階段，也遇到了一些法律短板，若想水資源保護(hù)收到實(shí)效，還需加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全考評機(jī)制、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、倡導(dǎo)全民共知、創(chuàng)新長效治理等具體問題。

狠抓落實(shí)

上下同心共同發(fā)力

《意見》中明確規(guī)定，“地方各級黨委和政府要把推行河長制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓責(zé)任落實(shí)，抓緊制定出臺工作方案，明確工作進(jìn)度安排，到2018年年底前全面建立河長制?！?/p>

從各地實(shí)施成果中，我們看到了“河長制”組織領(lǐng)導(dǎo)狠抓落實(shí)、高位推動的重要性。拒不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，安徽、遼寧、江西、福建等省已經(jīng)印發(fā)全面推行“河長制”工作方案，廣東明確2017年上半年將出臺“河長制”工作方案，紹興、廈門、合肥等地級市也紛紛出臺管理實(shí)施方案。其中，安徽明確2017年、2020年、2030年階段性工作目標(biāo)，明確到2030年全省水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率95%以上，逐步實(shí)現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管理保護(hù)目標(biāo)。

大局是利好的，但是細(xì)枝末節(jié)依然容易“鉆空子”。從地方的實(shí)踐中我們也看到領(lǐng)導(dǎo)疲軟、扯皮推諉、權(quán)責(zé)不清等問題涌現(xiàn)出來。比如，多數(shù)河長是政府或部門副職，不少部門相應(yīng)的水資源、水環(huán)境保護(hù)等法定環(huán)保職責(zé)缺乏，不少河長缺乏內(nèi)在持久動力......

種種問題的涌現(xiàn)就需要各地狠抓落實(shí)，盡快出臺完善的工作機(jī)制和有效地工作制度，明確各級河長人選、主要工作、組織形式等內(nèi)容，并確定牽頭部門，建立河長會議制度、信息共享制度等，層層落實(shí)層層監(jiān)督。

健全考評

全民共建久久為功

從“河長制”地方落實(shí)情況我們看到，很多地方河長梯隊(duì)建設(shè)的相應(yīng)考評制度仍不完善，出現(xiàn)膽子往基層河長身上壓及基層河長搞“面子工程”應(yīng)付了事的情況。

“各地實(shí)踐表明，‘河長制’能不能取得實(shí)效，其中很關(guān)鍵的一條就是考核是不是嚴(yán)格?！痹?016年12月12日，國新辦召開的《關(guān)于全面推行河長制的意見》有關(guān)情況的新聞發(fā)布會上水利部副部長周學(xué)文強(qiáng)調(diào)。

《意見》中也明確強(qiáng)化考核問責(zé)。其中在保障措施的十二條明確規(guī)定實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。并規(guī)定，規(guī)定根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實(shí)行差異化績效評價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。

風(fēng)正好楊帆，正人先正己。河湖管理需久久為功，“河長制”亟需強(qiáng)化考核部門在考核地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)政績時(shí)的資源環(huán)境管理責(zé)任及環(huán)保優(yōu)先意識，把環(huán)保指標(biāo)與富民指標(biāo)一道作為優(yōu)先考核、重點(diǎn)考核內(nèi)容，按《意見》的要求，作為“河長制”的責(zé)任人必須既掛帥又出征。

問題導(dǎo)向

因地制宜有序治理

人們常說：“水無常勢?！彼鲃硬痪樱瑹o法按行政區(qū)劃切割。這就造成了治理中未遵循河湖自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，多頭管理，一河多策等問題在“河長制”推行過程中問題明顯。

《意見》基本原則第三條明確要求堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜。立足不同地區(qū)不同河湖實(shí)際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問題。

以上海為例，2016年底，上海全面打響了中小河道整治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，在河長制的大背景下，創(chuàng)立了“小河道長”制度，要求各個(gè)區(qū)縣根據(jù)自身實(shí)際情況自助摸索，搞清所管河道污染的癥結(jié)、對癥下藥，就成為每位“小河長”最基本的職責(zé)?！靶『娱L”全由各區(qū)縣村民選舉，他們對河道更熟悉，更有感情，也更利于管理河道。

全民共知

從我做起全民共治

還記得詩人海子《河流》這樣寫道，“一個(gè)龐大的國家啊倘若失去一條河流這個(gè)國家的人就只剩哭泣了自己將自己掩埋是無可奈何”，河流是我國重要的生態(tài)保護(hù)屏障及賴以生存保障的共識有待全民共知。

《意見》基本原則中也明確拓展公眾參與渠道，營造全社會共同關(guān)心和保護(hù)河湖的良好氛圍的重要意義。

“我在這里也期盼每個(gè)人不要成為環(huán)境問題的旁觀者、指責(zé)者，要成為解決問題的參與者、貢獻(xiàn)者。從我做起，從現(xiàn)在做起，只要我們大家共同努力，我們就會更好、更快地實(shí)現(xiàn)天藍(lán)、水清、地凈的美麗中國。”環(huán)保部部長在2017年3月9日的十二屆全國人大五次會議說。

從目前的實(shí)踐來看，隨著“河長制”的全面推行，如何從制度層面，讓公民享有全面、長效、固定的參與渠道，使之從受損者、旁觀者、議論者轉(zhuǎn)為參與者、監(jiān)督者、受益者，逐步形成上有河長、下有大眾共治的完整體系，重整綠水青山的夢想將不會遙遠(yuǎn)。

長效機(jī)制

創(chuàng)新機(jī)制一體遵循

“冰凍三尺，非一日之寒”，水污染治理也非一日之功。檢視當(dāng)前制度設(shè)計(jì)，“河長制”尚未健全完整的水污染防治、河道差異化、水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)等規(guī)劃，監(jiān)督考核及問責(zé)制度也亟待完善，這就需要長效機(jī)制盡快落實(shí)。

兩會期間，全國政協(xié)委員徐向東也談到盡快落實(shí)“河長制”長效機(jī)制的必要性，他說：“治水的背后，是產(chǎn)業(yè)的升級、環(huán)境的再造、民生的改善、干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。”

破解“河長制”長線治理難題，關(guān)鍵是要通過長效機(jī)制的建立，通過一整套合理、嚴(yán)格、時(shí)效的程序設(shè)計(jì)，將地方實(shí)踐中有益的、富有建設(shè)性的創(chuàng)新上升為制度法規(guī)，做到一體遵循。

“涓涓不壅，終為江河;毫末不札，將尋斧柯?！苯拥母ｌ碇谝粋€(gè)在生態(tài)文明亟待休養(yǎng)生息的民族來說，有不可承受之重，也是不容忽視之責(zé)。從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度——“河長制”，無疑是我國治理負(fù)責(zé)水問題、保護(hù)江河湖健康生命的一大創(chuàng)舉，請讓我們共同期待，水岸常綠、江河常青的美好愿景早日實(shí)現(xiàn)。

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