在市政PPP項目特別是污水和固體廢棄物(以下簡稱固廢)處理PPP項目中,通常都會有保底量的設(shè)定,約定在污水或固廢供應(yīng)量不足的情況下,實施機構(gòu)或財政部門需按照設(shè)定的保底量向項目公司支付保底處置費。

所謂保底量,一般指PPP項目的實施機構(gòu)對項目公司經(jīng)營的特許項目提供的最低付費保障,即最低的處置服務(wù)購買量。在實施機構(gòu)未能提供足夠處置物的情況下,項目公司只要將收到的處置物全部處理,就可按保底量獲得保底收益。

通常而言,在設(shè)定保底量的項目中,項目公司對處置物的供應(yīng)量不具備控制力,無法通過市場行為或依靠其主觀努力獲得足夠的處置物。污水和固廢的收運通常由政府部門主導(dǎo),項目公司不具備收集或運輸?shù)耐緩胶湍芰?無法控制被處置物的供應(yīng)量。

在PPP模式廣泛滲透到基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的趨勢下,各地方政府紛紛將污水收集和固廢收運工作交給項目公司運作。這就產(chǎn)生了一個問題:地方政府不再參與收運,無法有效主導(dǎo)處置物的供應(yīng)。如果再由政府部門來承諾保底量,不論是從政府對收運的控制能力還是從PPP項目的風(fēng)險分配角度看都不合理。同時,政府部門也面臨著如何確保項目公司的收運達到要求的問題。

筆者在PPP項目咨詢實務(wù)中就遇到過該問題。在福州市餐廚廢棄物處理及資源化利用PPP項目中,項目實施機構(gòu)――福州市城管委基于創(chuàng)新餐廚廢棄物收運處置的考慮,希望由項目公司提供餐廚廢棄物收運、處置的全流程服務(wù),而其自身則可以更專注于政策制定、配套措施完善、執(zhí)法監(jiān)督、投訴受理等行政管理工作。

基于此要求,如何確保項目公司落實餐廚廢棄物的收運工作、保障項目實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),除績效考核外,政府部門要求咨詢機構(gòu)給出更有效的保障措施。

咨詢機構(gòu)結(jié)合在污水及垃圾處理行業(yè)多年的PPP操作實務(wù)經(jīng)驗,最終提出了“反向保底”的思路。反向保底是對傳統(tǒng)保底方式的反轉(zhuǎn),由項目公司向?qū)嵤C構(gòu)提供最低的處置量保證,承諾項目公司只有達到承諾保底處置量,才能按正常單價獲得處置費。若未能實現(xiàn),則只能按照實際處置量接受低于正常單價的處置費。同時,在項目公司超額完成保底處置量的情況下,實施機構(gòu)將給予一定獎勵。由于收運是處置的前提,通過“反向保底”機制的設(shè)計,少罰多獎,可以有效激勵項目公司主動甚至超額完成收運工作。

項目采用“反向保底”主要考慮了以下4個因素:

收運工作責(zé)任主體。在傳統(tǒng)的垃圾處置項目中,處置物的收運責(zé)任在實施機構(gòu),而該項目的收集和運輸工作完全由項目公司負責(zé)。因此,傳統(tǒng)的政府保底模式在項目中并不適用。

處置物的潛在供應(yīng)量。在該項目中,實施機構(gòu)對餐廚廢棄物的產(chǎn)出量做了統(tǒng)計分析,科學(xué)預(yù)測了在項目周期內(nèi)處置物的潛在供應(yīng)量,在此基礎(chǔ)上設(shè)定了項目公司通過主觀努力可實現(xiàn)的保底收運量。對處置物的潛在供應(yīng)量進行合理預(yù)測是采用反向保底方式的前提,如果預(yù)計的潛在供應(yīng)量低于保底水平,則意味著項目公司無論如何努力都不可能收集到保底收運量,這種情況下就不宜采用反向保底的方式。

項目風(fēng)險分配。按照PPP項目風(fēng)險分配原則,運營風(fēng)險的承擔(dān)主體為社會資本方,而收運恰恰是運營的主要環(huán)節(jié)。在該項目中,通過設(shè)置反向保底,可以激勵項目公司加強運營風(fēng)險控制。而由于PPP項目中的各項風(fēng)險是關(guān)聯(lián)的,運營風(fēng)險與其他風(fēng)險具有相關(guān)性,故此舉還可以加強項目公司對其他各項風(fēng)險的主動控制,有助于降低項目的系統(tǒng)風(fēng)險。

政府職能轉(zhuǎn)變的需要。正如上文提到的,福州市城管委對“反向保底”的支持,更多的是基于其從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和管理者的需求。通過反向保底的設(shè)置,實施機構(gòu)可以保障收運的落實,減少對經(jīng)營事務(wù)的參與,更專注于其履行行政職能。

反向保底的概念在福州PPP項目中應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變需求而產(chǎn)生,得到了實施機構(gòu)和福州市政府的認(rèn)可,在項目的社會資本采購中也得到了響應(yīng)。但是,不可否認(rèn)其應(yīng)用具有一定的行業(yè)局限性。即使在污水和固廢處置行業(yè),也需要在政府放開收運工作交由市場實施且充分考慮上述4個因素的前提下方可采用。

反向保底這一概念的提出,將有助于政府開放污水和固廢的收集和運輸工作,更好地實現(xiàn)收集、運輸和處理一體化運作,提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。

實施反向保底需要考慮諸多因素,如何使社會資本認(rèn)可并良好執(zhí)行是其中的關(guān)鍵。政府部門將收集和運輸工作交給項目公司時,應(yīng)合理分配風(fēng)險并提供相應(yīng)的政策支持和執(zhí)法保障,從而充分調(diào)動社會資本的積極性。只有落實好雙方在項目中的責(zé)任,“反向保底”才能真正發(fā)揮效用。

原標(biāo)題:論污水和固廢處理PPP項目中反向保底應(yīng)用

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